“Once
upon a time there were two countries, at war with each other. In order to make
peace after many years of conflict, they decided to build a bridge across the
ocean.
But
because they never learned each other’s language properly, they could never
agree on the details, so the two halves of the bridge they started to build
never met.
To
this day the bridge extends far into the ocean from both sides, and simply ends
half way, miles in the wrong direction from the meeting point.
And
the two countries are still at war.”
Iniciei este
texto, cujo título não existe, com uma citação. Fi-lo propositadamente. A
citação carrega uma metáfora, que traduz a realidade que me proponho a abordar
nas linhas que se seguem. Quanto à inexistência de título, não se trata de um
lapso. Titular é definir, e definir é limitar. Deixo essa tarefa a quem venha a
ler o texto. Que o titule como quiser, assumindo esse ónus, com as devidas
consequências que dele advenham. Eu recuso-me a fazê-lo.
A Globalização é
uma realidade inegável. Por esse motivo, as suas consequências são, também
elas, inevitáveis. Assim, é impossível não aceitarmos que vivemos num mundo
onde os limites geográficos territoriais são, cada vez mais, linhas ténues e
tendencialmente quebradas pelas livres circulações que nos têm vindo a
presentear, gradualmente, com uma realidade cada vez mais multifacetada e
complexa.
Como não poderia
deixar de ser, o Direito Administrativo tem vindo a acompanhar essa realidade,
ou pelo menos aparenta fazê-lo. Facto é, no entanto, que a ideia de territorialidade como dogma inultrapassável,
e que obrigava a que os tribunais, quando confrontados perante situações jurídico-administrativas
plurilocalizadas apenas pudessem aplicar a lei nacional ou não aplicassem lei
alguma, não resolvendo a questão, está já ultrapassada.
Para tal,
travou-se uma duradoura batalha entre aqueles que defendiam uma conceção
autoritarista (de caráter objetivo) do Direito Administrativo, devendo para os
seus defensores prevalecer finalidades de garantia da legalidade e da
prossecução do interesse público e aqueles que por sua vez, defendiam antes uma
“conceção antropocentrista” (de caráter subjetivo). Para estes últimos, o
propósito a ser primariamente seguido pelo Direito Administrativo seria o da
tutela adequada das posições jurídicas dos particulares.
A
internacionalização da função Administrativa, através da atuação de pessoas
coletivas públicas que transcendem as formas tradicionais de organização estadual,
aliada com a consciencialização de que a exigência de segurança jurídica impõe
uma delimitação espacial do bloco de normatividade aplicável às situações
jurídico-administrativas transnacionais, têm vindo, paulatinamente, a desgastar
e a fazer desaparecer a preponderância que outrora se configurou à
territorialidade, enquanto realidade que obstasse à aceitação de um Direito
Administrativo Transnacional.
Pelo que se
expôs supra, cabe perguntar: perante uma situação Administrativa
plurilocalizada , como fixar a
competência dos Tribunais Administrativos Portugueses?
A Competência
Internacional dos Tribunais Portugueses é “(...) a competência dos tribunais da
ordem jurídica portuguesa para conhecer de situações que, apesar de possuírem,
na perspetiva do ordenamento português, uma relação com ordens jurídicas
estrangeiras, apresentam, igualmente uma conexão relevante com a ordem jurídica
portuguesa (...)”[1] ,[2].
Preliminarmente,
é relevante esclarecer o seguinte: Nada do que se disser infra tem por base o
que se afirma no plano do Processo Civil, onde diferentemente do que aqui
sucede, existe um corpo de regras e princípios não só de caráter nacional (como
é o caso dos artigos 91º e ss. do CPC), mas também comunitário, (como é o caso
dos regulamentos Europeus nas mais variadas matérias). O regime Português, em
matéria de Contencioso Administrativo é, neste aspeto, semelhante ao Alemão em
Processo Civil, conquanto em ambos o regime não acolhe normas que fixam a
competência internacional dos tribunais, o que se traduz na existência de uma
lacuna, cabendo aí que lançar mão a mecanismos de caráter analógicos.
Para
determinados autores, a solução passa por realizar uma transposição da “teoria da dupla funcionalidade” (das
normas de competência territorial”[3] – de acordo
com esta teoria, não existindo normas que fixassem, elas próprias, a
competência internacional dos tribunais, deveria averiguar-se se os tribunais possuíam
competência territorial para julgar determinado conflito. Se a resposta fosse
afirmativa, essa competência territorial fixaria também a competência
internacional.
Assim, ao abrigo
da teoria da dupla funcionalidade, existindo competência territorial, fixada
nos termos dos artigos 16º a 22º do CPTA, os Tribunais Administrativos
Portugueses seriam internacionalmente competentes para dirimir litígios. Muitas
são, no entanto, as críticas que podem ser apontadas aos defensores desta
teoria.
De entre as
várias críticas apontadas, a mais sagaz e que faz cair por terra qualquer
possibilidade de aplicar a mencionada teoria ao plano dos Tribunais Administrativos,
prende-se com o princípio da legalidade da competência[4].
Ao analisarmos
os lugares ocupados pelas partes nos litígios do Processo Civil, constatamos
que existe uma tendencial igualdade entre estas, pelo que no plano
jurídico-privado, as exigências daquele princípio encontram-se mitigadas.
O mesmo não
acontece no plano Administrativo, onde se encontram contrapostas, normalmente,
partes desiguais. Por esse motivo, extrair da competência territorial, sem
mais, a competência Internacional, não parece ser o caminho a seguir, sob pena
de se incorrer em ilegalidade.
Por outro lado,
se atentarmos ao que dispõe o art. 22º do CPTA, poderíamos concluir, da sua
aplicabilidade irrestrita, numa análise pouco cuidada e precipitada, que afinal
o problema nunca se colocou, na medida em que o código resolve qualquer
eventual conflito negativo de competência, quando atribui uma competência genérica,
sem a aplicação de qualquer critério, aos Tribunais de Círculo de Lisboa. A
solução é, no mínimo, inacreditável. Com o devido respeito, encontra o
legislador uma fórmula mágica de garante da competência dos tribunais
administrativos, mesmo que no caso em concreto, estes nenhuma conexão relevante[5] tenham
com o conflito em causa. A solução é criticável[6],
devendo, para o efeito, o art. 22º ser aplicado apenas quando esteja em causa a
escolha do foro situado em território Português, mas que já se tenha fixado, em
absoluto, a competência dos Tribunais Portugueses para dirimir a questão.
Assim, a solução consagrada no art. 22º do CPTA continua sem resolver o
problema.
Quando questionado sobre a Competência
Internacional, o Tribunal Central Administrativo do Sul [7]entendeu
que os fatores da sua atribuição eram: “a) Ter o réu ou algum dos réus domicílio em
território português, salvo tratando-se de acções relativas a direitos reais ou
pessoais de gozo sobre imóveis sitos em país estrangeiro;
b) Dever a ação ser
proposta em Portugal, segundo as regras de competência territorial
estabelecidas na lei portuguesa;
c) Ter sido
praticado em território português o facto que serve de causa de pedir na cção,
ou algum dos factos que a integram;
d) Não poder o
direito invocado tornar-se efetivo senão por meio de ação proposta em
território português, ou constituir para o autor dificuldade apreciável a sua
propositura no estrangeiro, desde que entre o objeto do litígio e a ordem
jurídica nacional haja algum elemento ponderoso de conexão, pessoal ou real”.
Ou seja, o Tribunal limita-se a aplicar o disposto no art. 65º do CPC,
sem realizar maiores indagações sobre a sua adequação ao caso a que se
reportava. Novamente, a decisão é de criticar, conquanto esta não tem em conta,
em absoluto, o princípio da efetividade entre a situação plurilocalizada concreta
e os Tribunais Portugueses. A aplicação, sem mais, do disposto no CPC, em
Contencioso Administrativo é incauta, não obstante o preceituado no art. 7º,
até porque se bem nos atentarmos ao que dispõe o artigo, este faz referência às
“devidas adaptações”, o que o tribunal não tem em conta, ou se tem, opta por não
se pronunciar sobre a questão.
Em síntese:
Na atribuição de
competência internacional aos Tribunais Administrativos Portugueses em matéria
de conflitos plurilocalizados existe uma lacuna, na medida em que inexiste norma que responda à questão: “Os tribunais Portugueses são internacionalmente
competentes?”.
Essa lacuna
necessita de ser preenchida, mediante um exercício, nos termos gerais de
Direito, de interpretação e integração de lacunas.
O Art. 22º do
CPTA precisa de ser interpretado restritivamente, sob pena de acabarmos por
impingir a competência dos Tribunais Portugueses em conflitos onde estes não
encontrem nenhum ponto de ligação, pelo que a sua legitimidade aí seria
inevitavelmente inexistente.
A aplicação da
Teoria da Dupla Funcionalidade ao contencioso Administrativo não é passível de
resolver a questão, uma vez que esta não tem em conta o princípio da legalidade
da competência, que em Contencioso é de extrema importância.
O art. 7º do ETAF
consagra a aplicação subsidiária das normas do CPC ao Contencioso
Administrativo. No entanto, estatui o artigo que essa aplicação deva ser feita “com
as necessárias adaptações”, o que a jurisprudência Portuguesa não parece ter em
conta[8].
Assim, resta-nos
concluir pela necessidade premente de: I) Passar a ter em conta que a conexão
entre os Tribunais Portugueses e o conflito plurilocalizado deverá ser o ponto
de partida para encontrar, ou não encontrar a competência dos Tribunais
Administrativos; II) Aquando da necessidade de recorrer às regras relativas aos
Tribunais Judiciais para fixação da competência, fazê-lo com as devidas
adaptações a que se refere o art. 7º do CPTA; III) Fazer desaparecer a lacuna
através da criação de uma legislação que fixe, por forma eficaz e efetiva a
competência internacional dos Tribunais Administrativos. Como sempre afirmou
assertivamente Miguel Teixeira de Sousa: “Os conflitos positivos de competência
resolvem-se com alguma facilidade. O que não pode existir são conflitos
negativos de competência”. Esta é uma verdade que em Processo Civil se revela de
especial importância, tendo em conta o Direito de Acesso aos tribunais,
plasmado no art. 2º do CPC, mas em Contencioso Tributário é imperativa e não
poderá nunca, sob hipótese alguma ser posta em causa.
Abri este texto
com uma citação. Disse tratar-se de uma metáfora. Peço ao leitor que a volte a
ler. Caso ela ainda não faça sentido, passo a explicar: à ponte que cada país
tenta construir, corresponde a aplicação da sua lei e o arrogar-se de
competência internacional para dirimir litígios. À guerra entre os dois países
travada, corresponde um qualquer litígio plurilocalizado, com elementos de
conexão entre ambos. À extensão da ponte pelo oceano, corresponde o não
reconhecimento de sentenças. À continuidade dos dois países em guerra
corresponderá, necessariamente, a não resolução do litígio.
Flávio Matheus Fuentes Nascimento
Aluno nº 25961
4º Ano - Subturma 6
[1] Miguel
Teixeira de Sousa – Estudos sobre o novo
Processo Civil;
[2] Antunes
Varela define a competência internacional como “a fração do poder jurisdicional atribuída aos tribunais portugueses no seu
conjunto, em face dos tribunais estrangeiros, para julgar as ações que tenham
algum elemento de conexão com ordens jurídica estrangeiras. Trata-se, no fundo,
de definir a jurisdição dos diferentes núcleos de tribunais dentro dos limites
territoriais de cada Estado” – Manual de Processo Civil – Pág. 199
[4] Miguel
Prata Roque – A Dimensão Transnacional do
Direito Administrativo – Págs. 1149 e ss;
[5] Sobre a
questão da conexão relevante vide: Luís de Lima Pinheiro – Direito Internacional Privado – Págs. 392 e ss.
[6] Em
sentido aparentemente concordante: Paula Costa e Silva – Jurisdição e Competência Internacional dos Tribunais Administrativos – Cit.
11-13; Ac. STA de 25-03-2015 Processo nº 01951/13, Relator Francisco Rothes
[7] Ac. TCAS
de02/02/2012, Relator Rui Pereira , Processo nº 08349/11
[8] Ac. STA
de 14-01-2010, Processo nº 01062/09, Relator Rui Botelho;
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