Objeto dos processos de impugnação de atos administrativos em sede de ação para defesa de direitos e interesses próprios.
Objeto dos
processos de impugnação de atos administrativos em sede de ação para defesa de
direitos e interesses próprios.
A reforma do contencioso
administrativo fica marcada pela vitória de uma concepção subjetivista do
modelo de organização do contencioso administrativo. Efetivamente, com a
entrada em vigor de nova legislação em Janeiro de 2004, estabeleceu-se a
transição de um contencioso objetivista para um contencioso subjetivista.
Num modelo de organização do contencioso
administrativo de matriz objetivista, a legalidade e a prossecução do interesse
público são os dois pilares do contencioso administrativo (os tribunais
administrativos servem a lei), não visando este, em última análise, proteger e
garantir os direitos subjetivos dos particulares, o que conduz,
consequentemente, a que o particular seja encarado como um mero ajudante da
Administração na sua missão de prosseguir o Interesse público. Contrariamente,
num modelo de matriz subjetivista, a função do contencioso é a proteção dos
direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
Ora, a configuração que se dá ao
objeto dos processos de impugnação de um ato administrativo difere consoante a
concepção do próprio modelo de organização do contencioso administrativo.
I.
Objeto
do processo.
O objeto processual é o núcleo de
qualquer processo. Inexiste qualquer ação processual sem o respetivo objeto,
constituído pelo pedido do autor e a respetiva causa de pedir; o pedido do
autor corresponde à pretensão que este pretende fazer valer junto dos tribunais
administrativos (corresponde, sinonimicamente, ao exercício da tutela
jurisdicional efetiva consagrada no artigo 2.º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e no artigo 20.º da Constituição da República
Portuguesa), e a causa de pedir integra todos os factos e fundamentos de
direito do pedido formulado pelo autor (é necessário fundamentar-se o porquê de
se querer levar avante determinada pretensão).
Tem-se doutrinariamente distinguido
entre pedido imediato e pedido mediato. O pedido imediato corresponde ao efeito
pretendido pelo autor e o pedido mediato corresponde ao direito que esse efeito
visa tutelar [1]
(a posição subjetiva que tais efeitos visam proteger).
O professor Mário Aroso de Almeida
fala de objeto compósito no que toca aos processos de anulação ou declaração de
nulidade de atos administrativos (um objeto processual que possui múltiplas
finalidades e serve diversos objetivos); assim sendo, a pretensão que neste
processo é deduzida apresenta duas dimensões na esteira deste autor: i) por um
lado, dirige-se à anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado; ii) por outro lado, pretende-se que o tribunal
reconheça de que a posição da Administração Pública, com o ato impugnado, não
era legítima.
Certo é que o autor deve, na
petição inicial, identificar o ato jurídico impugnado, nos termos do artigo
78.º/2/e) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e deve expor os
factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que
servem de fundamento à ação, nos termos do artigo 78.º/2/f) do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos.
II.
Em
especial: a causa de pedir.
A causa de pedir é, de acordo com
o professor Vasco Pereira da Silva, uma das questões marcadas pelos traumas da
infância do Contencioso administrativo. [2]
Tal como se tem vindo a dizer, o
objeto do processo será diferente consoante se tenha por base uma matriz
objetivista ou subjetivista. Verdadeiramente, a dicotomia entre objetivismo e
subjetivismo não tem somente interesse teórico. O entendimento que se faça
daquilo que integra a causa de pedir depende, em primeira linha, da função que
se atribua ao contencioso administrativo.
De acordo com uma concepção
objetivista, na qual a garantia da legalidade é a função primordial do
contencioso administrativo, logicamente que a causa de pedir de uma ação de
impugnação de um ato administrativo será a apreciação integral (da legalidade)
da atuação administrativa naquela situação em concreto. Seguindo este
entendimento, todas as possíveis causas de invalidade que firam aquele ato, que
se impugna, (sejam vícios quanto aos pressupostos e porventura quanto ao
conteúdo do ato; sejam vícios de procedimento, de forma ou no exercício de
poderes discricionários), integram a mesma causa de pedir; sobre o autor,
enquanto ajudante da Administração na missão de garante do cumprimento da lei,
recai o ónus de invocar todos os vícios de que tenha conhecimento
superveniente, apresentando, para o efeito, um articulado superveniente (artigo
86.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Refira-se, a este propósito, a
posição do Professor Mário Aroso de Almeida. De facto, a reforma de 2002/2004
consagrou um contencioso administrativo subjetivista (veja-se o artigo 268.º/4
da Constituição da República Portuguesa e o artigo 2.º do Código de Processo
Administrativo); todavia, isto não significa que não encontremos rasgos de
objetivismo no contencioso moderno. Mário Aroso de Almeida olha a causa de
pedir segundo uma concepção objetivista, ainda que entenda que é a lesão do
direito subjetivo que constrói a legitimidade do interessado na ação. O autor
interpreta o artigo 95.º/3, na parte em que impõe ao tribunal o dever de
identificar, ele próprio, “a existência de causas de invalidade diversas das
que tenham sido alegadas”, como uma concessão de terreno ao objetivismo. Efetivamente,
o que importa é que se identifiquem o maior número de vícios possíveis no ato
que se impugnou, pois “quanto maior for o número de vícios (...), maior será a
extensão das preclusões que da sentença se projetarão sobre o ulterior
exercício do poder por parte da Administração”. [3]
Saliente-se que os Professores Mário Aroso de Almeida e Vasco Pereira da Silva concordam
neste último entendimento; o professor Vasco Pereira da Silva considera correta
a conclusão a que chega o professor Mário Aroso de Almeida, apenas discordando
do ponto de partida. Mas já aqui voltaremos.
De acordo com uma concepção
subjetivista, na qual o contencioso administrativo tem como função proteger as
posições e direitos subjetivos dos particulares, a causa de pedir não pode ser
desligada dos direitos dos mesmos. “Não é o ato administrativo, na sua
globalidade, que constitui o objeto do processo, mas sim o ato enquanto lesivo
de direitos dos particulares, e que foi trazido a processo através das suas
pretensões”. [4]
E se, ainda que complementarmente, se tutele a legalidade e o interesse
público, a base é subjetivista: a causa de pedir não é a ilegalidade de um ato
administrativo, mas a ilegalidade numa relação de dependência com o direito
subjetivo que foi lesado.
O professor Vasco Pereira da
Silva, sendo um defensor entusiasta do modelo de contencioso administrativo de
matriz subjetivista, olha o objeto do processo segundo esta última concepção. Efetivamente,
o artigo 95.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativo, ao
estabelecer um princípio geral do contraditório no contencioso administrativo,
configura o objeto do processo como constituído pelas alegações das partes; a
causa de pedir será, pois, determinada em função das pretensões dos
particulares.
O professor entende que o artigo
95.º/3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos consagra o dever do
juiz de identificar causas de invalidade dos atos administrativos distintas das
alegadas, e interpreta este artigo nesse mesmo sentido. O limite ao cumprimento
deste dever será sempre as alegações das partes. “Do que se trata não é (...)
de introduzir factos novos, mas sim de “identificar” (...) ilegalidades dos
atos administrativos, distintas das referenciadas pelo autor, desde que elas
resultem- ou possam vir a resultar- das alegações das partes que introduziram
os factos em juízo.”[5]
Seguindo este entendimento, o
objeto do processo será a própria atuação administrativa; não se pode separar a
relação jurídica material estabelecida entre o particular e a Administração, da
pretensão de impugnação do ato administrativo (lesivo), na medida em que não
são separáveis. “Pois o que está em causa é uma atuação administrativa lesiva
de direitos, e não, sem mais, o ato administrativo (...)”. [6]
E é neste sentido, que o professor
Vasco Pereira da Silva chega à mesma conclusão que o professor Mário Aroso de
Almeida, fazendo a ressalva que este entendimento não deve ser confundido com a
adoção de uma conceção objetivista na configuração do objeto processual.
Um outro argumento invocado a
favor desta tese é o facto de o artigo 95.º/3 estipular que no caso de o
Tribunal identificar causas de invalidade distintas das alegadas, as partes
sejam ouvidas no prazo de 10 dias. Há um manifesto respeito e primazia do
princípio do contraditório.
A minha posição vai de encontro
com o entendimento do professor Vasco da Silva.
Um objeto processual erguido nos termos de uma concepção objetiva,
levado às últimas consequências, faz do juiz parte processual. Para além de que
a amplitude do objeto processual é extremamente lata, e este objeto torna-se
completamente alheio às pretensões das partes. É a relação
jurídico-administrativa que urge em ser analisada.
Numa perspetiva utópica, o
respeito pelo princípio da legalidade, e a prossecução do interesse público
protegerão os direitos dos particulares, mas o que sobressai em sede processual
são os direitos subjetivos dos mesmos, configurados pelas pretensões que
deduzem. Os particulares (i.e. as partes), não podem ser colocados numa posição
de meros auxiliares na busca da perfeição legal, e da política de zero
violações da lei pela administração, sob pena de se frustrar o princípio do
Estado de Direito; na medida em que temos um ato administrativo, à partida,
lesivo de direitos e interesses próprios daquele particular.
Parece-se inconcebível e
ultrapassado, o entendimento de que o objeto processo esteja cingido aos vícios
do ato administrativo; a causa de pedir não pode ser concebida em função do
abstrato controlo da legalidade. Os tribunais devem avaliar os comportamentos
da Administração, na medida em que sejam lesivos dos direitos alegados pelos
particulares.
Bibliografia:
· PEREIRA
DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise-
ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª edição, Almedina,
2009
· AROSO
DE ALMEIDA; Mário, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição,
Almedina, 2017.
·
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos A
Justiça Administrativa, 2011, 11ª edição.
Isabel
Margarida Castro Mendonça,
Subturma
6
[6] [6] VASCO PEREIRA DA
SILVA, “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, cit., p. 305.
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