CAT – Subturma 6
Providência Cautelar
Análise ao regime do Decretamento
Provisório de Providência Cautelar
Luís Miguel Gerardo Jacinto
Nº: 26693
TA
08-12-2017
I.
Introdução
Todo um processo cautelar nasce,
quando o autor, num processo declarativo, já em marcha (intentado) ou por intentar,
peticiona ao tribunal a adopção de uma ou mais providências,
destinadas a impedir que durante a pendência do processo declarativo (principal),
se constitua uma situação irreversível, ou por outro lado, se constitua uma
situação que redunde na produção de danos de tal forma danosos que ponham em cheque,
no todo ou em parte, a utilidade da decisão. Esta é a noção que se retira
do disposto no artigo 112º, número 1, do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, doravante CPTA.
Esta análise irá incidir, em especial,
no decretamento provisório de providência cautelar, conforme previsto no artigo
131º do CPTA.
Como tal, estabelece o CPTA o
regime aplicável aos processos cautelares, nos artigos 112º a 134º.
Ora, dirigindo-se à obtenção de
providências que sejam adequadas a assegurar a, conforme refere, MARIO AROSO DE ALMEIDA, “utilidade da sentença a proferir num
processo declarativo”, podemos concluir que não possuem, estes processos
cautelares, autonomia, funcionando então como um incidente do processo declarativo (processo principal).
Caracterizam-se estes processos
pelas características da instrumentalidade,
provisoriedade e da sumariedade, conforme resulta da análise
do seu regime, plasmado no CPTA.
Posto isto, esta exposição irá
incidir sobre o incidente do processo cautelar – decretamento provisório de
providência – previsto e consagrado no artigo 131º do CPTA.
II.
Decretamento Provisório de
Providência
Nestes termos, o artigo 131º prevê
que, a quando da existência de uma situação dotada de especial urgência
que o justifique, o tribunal tem a faculdade de conceder, a título provisório,
a providência cautelar ainda na pendência do processo cautelar, através então
deste decretamento provisório da providência.
Esta figura, conforme sustenta MARIO AROSO DE ALMEIDA, citando, “funciona
como uma espécie de tutela cautelar de 2º grau”, por se tratar de uma especificidade,
ou seja, de um incidente dentro do próprio processo cautelar, sendo também este
configurado como um incidente face ao processo declarativo, que é principal,
como já foi supra mencionado.
Cabe agora analisar o regime do
artigo 131º do CPTA.
III.
Regime do artigo 131º - “Decretamento
provisório da providência”
Nesta sede, cabe efectuar uma
visita ao regime deste regime em duas vertentes, quer em relação ao regime que
vigorava antes da revisão de 2015, quer no regime posteriormente consagrado
pelo legislador com essa revisão administrativa.
Antes da revisão, podemos, em modo
sucinto, referir que o decretamento provisório da providência podia ser requerido
quando a providência pedido no processo cautelar tivesse como destino a tutela de direitos, liberdades e
garantias que de outro modo não pudessem ser, efectivamente, exercidos em tempo
útil.
Este preceito abria então caminho a
uma interpretação
restritiva do preceito, no sentido que só seriam de considerar como
situações de “especial urgência” as que se reconduzissem a situações de
gravidade análogas às de risco de “lesão
iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias, que nele eram
indicadas em primeiro lugar”, segundo a querela de MARIO AROSO DE ALMEIDA.
Esta forma como estava construído o
regime levou a uma orientação jurisprudencial no sentido de interpretar a
fórmula de “outra” situação de especial urgência às outras situações do
mesmo tipo, ou seja, que fossem, digamos, compatíveis
a essas mesmas situações de lesão iminente ou irreversível de direitos,
liberdades e garantias. Quer isto dizer que essas “outras” situações a que
o anterior regime do artigo 131º fazia referência eram interpretadas pela
jurisprudência como as que se referissem a direitos da mesma natureza, análogos
aos previstos. Veja-se, em exemplo do que foi referido, o Ac. Tribunal Central
Administrativo Sul, Proc. 2202/06, 8 de Março de 2007.
Com a revisão do CPTA, em 2015,
verifica-se que o regime é agora, manifestamente mais flexível, sendo claro e indubitável que no n.º 1 do artigo 131º
apenas requer que se verifique a “existência
de uma situação de especial urgência”, para que haja lugar a um possível
decretamento provisório da providência cautelar.
Neste sentido, como é pacífico na
doutrina, a previsão deste preceito abrange todo o tipo de situações, mesmo as
quais em que não existe a eventual possibilidade de lesão iminente e
irreversível de direitos, liberdades e garantias, como o era até então,
requisito no regime plasmado pelo anterior artigo 131º do CPTA.
Conforme resulta do actual preceito
131º, o decretamento provisório é concedido a pedido do requerente, do autor, “autonomamente deduzido no requerimento
cautelar”, c.f., MARIO AROSO DE ALMEIDA,
logo no início do processo cautelar, valendo apenas durante a “vida”
(entenda-se, pendência) do processo cautelar, até que este venha a ser decidido.
Fruta também da reforma de 2015 do
CPTA, no nº2 do artigo 131º, vem referir que o decretamento provisório não tem,
necessariamente, que ser requerido logo no início do processo cautelar, sendo
essa regra geral possivelmente. Consagra então o n.2 que pode vir a ser pedido “durante
a pendência do processo cautelar, com fundamento em alteração superveniente dos
pressupostos de facto ou de direito”. Esta solução é de elogiar e sufragar,
isto porque, parece claro que ao longo da pendência de um qualquer processo,
neste caso particular, um processo cautelar, poderão ocorrer alterações e modificações,
“evoluções”, conforme refere MARIO AROSO DE ALMEIDA, das circunstâncias afectas
ao caso, durante esse período de tempo.
Quer isto dizer que, a dada altura
poderá ser justificado ou até necessário que se exija um decretamento provisório
que não se justificava a quando da propositura do processo cautelar. Por essa
razão, na esteira de MARIO AROSO DE
ALMEIDA e PAULO PEREIRA GOUVEIA, podemos concluir que existe aqui, neste
nº2 do artigo 131º, a consagração do princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Por outro lado, conforme já se
tinha dito anteriormente, se retira também que o decretamento provisório é um
incidente do processo cautelar.
Outra das novidades introduzidas
pela revisão do CPTA, no regime do artigo 131º nº1, é a possibilidade do
decretamento provisório ser efectuado a título
oficioso, conforme resulta da previsão do preceito, veja-se, “(…) o juiz, no despacho liminar, pode, a
pedido do requerente ou a título oficioso,
decretar provisoriamente a providência (…)”.
Em conclusão da análise deste
regime, cabe também referir que o mesmo número 1 do artigo 131º regula o
decretamento provisório, ao estabelecer que a quando do decretamento provisório,
este incidente estará terminado, encerrado, pelo que o processo cautelar segue,
posteriormente, os moldes previstos no artigo 117º CPTA.
IV.
Critério de Decisão: “Periculum in mora”
Estabelece o nº3 do artigo 131º que
o decretamento provisório é decidido no prazo de 48 horas, por regra, não havendo
lugar a contraditório. Resulta da doutrina maioritária e da própria orientação
jurisprudencial que o critério prescrito ao juiz na decisão deste incidente é o
que nos é dado pelo artigo 120º, nº1 do CPTA. Este preceito consagra o critério
do “periculum
in mora”.
O critério para a decisão é,
conforme prescreve esse nº1 do artigo 120º, “o
fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da
produção de prejuízos de difícil reparação”.
Seguindo a posição de MARIO AROSO DE ALMEIDA, o periculum in
mora em situações de decretamento provisório tem que ser, “qualificado”, na medida em que não tome
por referência a morosidade do processo declarativo (principal), mas a
morosidade do próprio processo cautelar.
Ou seja, o que estará aqui em causa não é a possível verificação de uma situação irreversível
se nada for feito até ao momento da decisão do processo principal, mas antes o
perigo de constituição de uma situação de facto irreversível se nada for feito,
de imediato, no que toca ao próprio processo cautelar. Por esta razão,
conclui-se que este critério “periculum
in mora”, no que diz respeito e em sede de decretamento provisório de
providência, deverá ser interpretado e configurado como um perigo de lesão,
iminente, de interesses ou direitos do requerente.
A possível constituição de uma
situação que acarrete prejuízos e lese o interesse do requerente tem que estar
por iminente, de tal forma que seja necessário adoptar este procedimento de
decretar provisoriamente a providência cautelar.
Conforme resulta da análise de
jurisprudência, o decretamento provisório da providência neste âmbito do artigo
131º do CPTA, destina-se, sem sombra de dúvidas, a evitar o “periculum in mora” do próprio processo
cautelar, ou seja, tem como finalidade evitar os prejuízos que possam resultar
da delonga/morosidade desse próprio processo cautelar.
Tem que existir, conforme resulta
do Ac. Tribunal Central Administrativo Sul. Proc. 09625/13, 21 de Fevereiro de
2013, a “necessidade de tutela urgentíssima”, em casos em que não
fosse o decretamento provisório da providência cautelar, haveria um claro e iminente
perigo de lesão do, c.f Acordão supra mencioando, “objecto litigioso, tornando
desprovida de utilidade a adopção da providência cautelar requerida”.
Em suma, constitui pressuposto de
aplicação do regime plasmado no artigo 131º do CPTA, a necessidade de tutela, “urgentíssima”, conferida por este preceito,
ou seja, temos que estar perante uma situação de lesão, iminente, a um
interesse ou direito do interessado que revista este carácter de urgência.
Essa lesão, tem que ser
necessariamente iminente, “sendo de verificação em curtíssimo período de tempo,
ou de forma imediata”, conforme dita o já referido Ac. Tribunal Central Administrativo
Sul. Proc. 09625/13, 21 de Fevereiro de 2013.
V.
Figuras afins: Em especial Processo
Urgente
Do estudo efectuado das duas
figuras em sede de comentário para efeitos de avaliação na disciplina, parece
conveniente e nada descabido efectuar, neste momento, uma distinção entre a
figura do decretamento provisório e processo urgente.
Ora, o decretamento provisório da
providência cautelar, previsto no artigo 131º do CPTA tem como finalidade a tutela de situações nas quais
seja necessário conceder de forma imediata uma providência cautelar, sem prejuízo
da decisão que possa vir a ser decretada no processo principal (processo
declarativo), nem tão pouco da decisão que venha a ser declarada no próprio
processo cautelar.
Por outro lado, pelo contrário, a quando um processo urgente, estamos perante
uma situação em que, derivado de uma situação de urgência, seja necessário
obter uma decisão definitiva, uma decisão de fundo, sobre o mérito da causa, ou
seja, sobre a questão colocada no processo principal. Esta forma de
processo, urgente, torna inútil o processo principal, contrariamente à figura do
decretamento provisório da providência.
Esta diferenciação conceptual, se
assim se pode afirmar, é sustentada e apoiada pelo artigo 109º nº1 do CPTA, que
coloca em confronto as duas figuras, de onde se retira que, a quando na
pendência de um processo urgente o que se visa obter, contrariamente ao
decretamento provisório, é obter uma “decisão de mérito”, em tempo útil,
evidenciando a insuficiência, digamos, do decretamento provisório da
providência cautelar, pela razão de nesta, não existir qualquer decisão, nem sobre
o processo principal, nem sobre o próprio processo cautelar.
Bibliografia:
·
AROSO
DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª Edição;
·
PERERIA
DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª
Edição, 2016;
·
Acordão
doTribunal Central Administrativo Sul – Processo nº: 09625/13, 21 de Fevereiro
de 2013;
·
Acordão
do Tribunal Central Administrativo Sul – Processo nº: 2202/06, 8 de Março de
2007;
Luís Miguel Gerardo Jacinto
TA 26693
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