Litigância de Má Fé no Âmbito do Processo Administrativo

CAT – Subturma 6

Acto Administrativo

Em especial Acto Confirmativo

Luís Miguel Gerardo Jacinto

Nº: 26693

TA

I.                    Introdução

Tendo em vista o estudo e análise da figura do acto confirmativo, iremos, numa primeira linha tentar dar uma definição conceptual do mesmo, e de seguida, analisar as suas vicissitudes processuais, tendo em conta o regime de impugnação dos actos administrativos e em especial a regra de impugnação dos actos confirmativos, plasmados no artigo 53º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA.

II. Noção de Acto Confirmativo

O acto confirmativo é aquele que não produz efeitos jurídicos “ex novo”. Quer isto dizer que esses mesmos efeitos já foram produzidos e criados por um anterior acto, o acto “confirmado”.

Conforme refere LUIZ CABRAL DE MONCADA, a noção desta figura tem sido maioritariamente encarada numa perespectiva processual. Isto, parece-me, ser fruto da relevância processual e contenciosa que a figura acarreta no campo administrativo, mais concretamente na questão da impugnabilidade dos actos administrativos. Remata-se, desde já, que a possibilidade de impugnabilidade ou não, de qualquer acto, pode, e indubitavelmente depende da natureza desse mesmo acto como acto confirmativo ou não. A regra geral que se pode retirar do artigo 53º do CPTA é da “inimpugnabilidade” do acto confirmativo. Antes de analisar mais concretamente o regime presente no código (CPTA) sobre esta temática, parece, até por termos sistemáticos, que seja preferível elencar na presente exposição a análise do regime geral da impugnabilidade do acto administrativo.

Nesse sentido, cabe analisar o regime dos artigos 51º e seguintes do CPTA. Deste preceito resulta que uma pretensão impugnatória tem por objecto um acto administrativo.

Assim sendo, todo o processo de impugnação tem de se reportar necessariamente ao conceito de acto administrativo, de forma inseparável. Conforme a esteira de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “todos os actos administrativos são por definição impugnáveis”, além disso, refere ainda o autor que, “a impugnabilidade depende apenas do simples preenchimento do conceito, da reunião dos respectivos elementos constitutivos do acto administrativo”.

Podemos retirar, desde já, em jeito de conclusão que, conforme resulta da interpretação do artigo 51º do CPTA, desde que tenhamos uma acto administrativo, temos um acto passível de ser um acto impugnável.

Posto esta conclusão, cabe agora colocar a bitola no conceito de acto administrativo.

Fruto da disposição do artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo, doravante CPA, retira-se que são actos administrativos, “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Fundamental para análise no presente comentário, será, a meu ver, o conteúdo decisório que o preceito supra referido exprime do conceito de acto administrativo. Cabe então incidir o estudo sobre este “conteúdo decisório” na sua relação com outros actos, jurídicos, que possam ser emanados pela Administração Pública e que se limitem, conforme MARIO AROSO DE ALMEIDA, “a confirmar e reiterar decisões introduzidas por actos administrativos anteriores”.

Serão esses actos os chamados actos confirmativos. Conforme já foi referido, o regime destes actos está regulado no artigo 53º do CPTA.

A regra geral que se retira é que estes actos são inimpugnáveis. Cabe analisar o sentido desta consagração legislativa. Ora, esta regra geral exprime, desde logo, que esta “inimpugnabilidade” vale, ou melhor, reporta-se aos actos que se limitem a reconhecer sobre questões jurídicas sobre as quais já foi, anteriormente, tomada uma decisão e que, portanto, não envolvam o “reexercício” do poder decisório da Administração Pública.

Qual o sentido desta solução? Parece pacífico que, não estando perante um acto com conteúdo decisório expresso pela sua emissão, não o poderemos classificar como acto administrativo, tendo em conta a articulação necessária com o conceito de acto administrativo presente no artigo 148º do CPA. Não estando na presença de um acto administrativo, à contrario sensu se retira que esse mesmo acto não poderá ser objecto de impugnação, conforme o artigo 51º do CPTA.

Conclui a generalidade da doutrina que, neste caso, isto é, casos onde o conteúdo decisório já foi exprimido em acto, administrativo (fruto desse mesmo conteúdo), anterior, estamos no plano dos actos confirmativos que se reconduzem a simples declarações, “sejam elas representativas ou enunciativas da realidade”, c.f. MARIO AROSO DE ALMEIDA. Neste momento procedimental, já se esgotou o poder de decisão.

III. Regime do artigo 53º do CPTA

Sendo certo que, tendo em conta tudo o que foi dito supra, que não pode ser impugnado um acto confirmativo, o artigo 53º do CPTA elenca o conjunto de situações em que assim o é. Conforme o nº2 do referido preceito, só nos casos em que o interessado tenha sido constituído no ónus de impugnar o acto, através da verificação de qualquer dos factos previstos no artigo 59º do CPTA (regime dos prazos), e por qualquer razão não o tenha feito, é que este acto é então inimpugnável. E qual a razão de ser desta regra? Permitir que, não tendo o interessado tido zelo ou precaução face aos prazos de impugnação do acto, este acto fosse ainda assim objecto de uma possível impugnação, ocorreria uma clara inobservância dos prazos legais. Permitir esta situação seria uma violação dos prazos legais estabelecido no artigo 59º do CPTA.

Contrario sesnsu, parece-me de concluir que, de modo a prevenir tais situações, o legislador estabeleceu nesta sede que o acto meramente confirmativo não pode ser objecto de impugnação nos casos em que o acto anterior (administrativo este por ter já exprimido com a sua emissão uma valoração decisória), tiver sido notificado ou, em alternativa, publicado quando o é permitido e ou/obrigatório, conforme os números 2 e 3 do artigo 59º do CPTA.

Significa isto que, mesmo que estejamos perante uma acto confirmativo mas não se tenham verificado qualquer dos factos previstos no artigo 59º do CPTA supra referidos, nomeadamente a notificação e publicação, quando o tem de ser obrigatoriamente, pode o interessado impugnar o acto confirmativo do acto administrativo, diga-se, “originário”, por duas razões: em primeiro lugar por poder ser a primeira vez que o interessado toma conhecimento da situação, por outro lado, por ser a primeira vez que se vê investido com o ónus de reagir contra essa decisão.

IV. Natureza “confirmativa” de um Acto

Neste ponto, cabe analisar e questionar qual o modo de aferir da natureza confirmativa de um acto. Resulta do nº1 do artigo 53º do CPTA a noção material do acto confirmativo. Reporta-se este preceito à identidade dos “fundamentos” do acto confirmativo face aos do acto confirmado. Ou seja, um acto será, para efeitos do CPTA, confirmativo, quando, em relação a outro acto (confirmado) “se limite a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”.

Conforme LUIZ CABRAL DE MONCADA refere, cabe averiguar de que fundamentos do acto se tratam. Acaba por concluir o autor, baseando-se no que da lei resulta claramente, que esses fundamentos são os constantes de “decisões contidas em actos administrativos anteriores”. Quer isto dizer que, em conclusão, que a natureza e a “confirmatividade”, se assim se pode dizer, de um acto, diz respeito aos fundamentos do mesmo. Este é o critério que se retira do regime do artigo 53º do CPTA, critério esse que é seguido pela jurisprudência portuguesa.

Fazendo a ponte de ligação com o regime do CPA plasmado no artigo 152º, que consagra o dever de fundamentação, conclui-se que (parece-me todos) os actos administrativos estão sujeitos a fundamentação. Existem até autores que consideram que a violação deste dever resulta na violação de um direito reconhecido, e protegido aos interessados, constitucionalmente, previsto no artigo 268º nº3 da Constituição da República Portuguesa.

Penso que a solução/opção do legislador ao introduzir este critério da “fundamentação” do acto para se aferir da sua natureza como acto confirmativo ou não, fruto da conjugação com o regime do dever de fundamentação presente no já referido artigo 152º do CPA se mostra correcta. Isto pelo facto de, deste modo, ficarem abrangidos todos (quase todos), os actos administrativos por esta regra. No entanto esses “fundamentos” são os fundamentos da decisão por parte da Administração.

Cabe a questão: Estará assim o interessado “suficientemente” tutelado? Parece que não.

Caso o acto seja lesivo, deverá entender-se, conforme dita o autor citado, que o acto seja contenciosamente impugnável. Ao adoptar um entendimento restritivo da “confirmatividade” do acto, entende o autor supra citado que, deverão ser tidos em conta não só os fundamentos expostos e constantes na decisão da Administração, mas também aqueles que foram expostos pelo interessado a quando do requerimento. Será esta posição restritiva que melhor adapta o regime, facilitando-o, na medida em que assegura de uma melhor forma a tutela efectiva do particular.

V. Conclusão

Perante o estudo do acto confirmativo e da sua natureza, parece pacífico poder concluir que a regra e o regime da inimpugnabilidade do acto confirmativo, quando assim se pode definir, permite garantir no ordenamento jurídico o objectivo de garantir a estabilidade do acto confirmado e da actuação da Administração Pública, pese embora a “fraca”, se assim for permitido referir, tutela que o actual regime oferece ao interessado. Ao delimitar a identidade de fundamentos aos fundamentos da decisão da Administração, retira a possibilidade ao interessado de impugnar o acto, quando este seja um acto lesivo.

No entanto, na “outra face da moeda” podemos referir e concluir que caso não existisse tal regra, a possibilidade de existir uma impugnação de um qualquer acto como acto administrativo, mas em tudo idêntico e com o mesmo conteúdo do acto já emanado, resultaria numa violação do preceito do artigo 59º do CPTA, pois que seria o interessado investido no ónus de impugnar esse acto, independentemente de ter respeitado os referidos prazos face ao acto confirmado (anterior).

Luís Miguel Gerardo Jacinto - 26693

Bibliografia:

• AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2016,

2ª Edição;

• CABRAL DE MONCADA, Luiz, Jurismat, 2014;