Breve
introdução ao tema
No âmbito do processo
administrativo, nomeadamente na matéria das sentenças administrativas, é
necessário discutir se, do ponto de vista subjectivo, essas apenas produzem
efeitos entre as partes ou se, por outro lado, algumas sentenças, em especial
nos processos impugnatórios, não têm eficácia erga omnes.
Deste modo, o nosso
tema prende-se com um outro: a extensão subjectiva dos efeitos da sentença,
sendo que iremos por essa mesma razão analisar o caso julgado das sentenças
administrativas anulatórias, analisando em especial o artigo 161º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA.
Efeitos
da sentença administrativa
Em primeiro lugar,
devemos entender que as sentenças, em regra, produzem os seus efeitos apenas
entre as partes, ou seja, a decisão vale efectivamente para os interessados.
Contudo, existem certas excepções à regra. Como tal, nos processos de
impugnação de actos administrativos, as sentenças de anulação são sentenças
constitutivas, isto é, produzem a “eliminação” do acto da ordem jurídica[1],
retroagindo os seus efeitos à data da prática do acto administrativo impugnado.
Esta posição
doutrinária é efectivamente a posição doutrinária dominante, podendo dizer-se
que é pacífico na doutrina a consideração de que as sentenças de anulação são
sentenças constitutivas, assim como também na jurisprudência, nomeadamente no
Acórdão de 25/10/2012, o Tribunal Administrativo Central Sul decidiu no mesmo
sentido, acrescentando que o seu efeito directo ou constitutivo é a invalidação
do acto.
Assim sendo, na
sentença anulatória o tribunal invalida o acto impugnado, sendo este o efeito
constitutivo e directo da sentença, considerado como um efeito erga omnes, pois ninguém pode declarar
que o acto não foi anulado. Todavia, produzem-se mais dois efeitos para além do
referido, nomeadamente a reconstituição da situação actual hipotética, de que
se retira do dever de executar a sentença, ou seja, colocar o interessado na
posição em que estaria se o acto anulado não tivesse existido e, ainda, um outro
efeito que se traduz na proibição imposta à Administração de voltar a praticar
um novo acto com os mesmos vícios[2]. É
importante ainda referir que o Acórdão acima assinalado também vai de encontro
com esta linha de pensamento, estipulando que de facto produzem-se os efeitos
“preclusivos” do caso julgado e os efeitos “reconstitutivos” do mesmo[3].
Desta forma, voltando a focarmo-nos no efeito
constitutivo da sentença anulatória, devemos ter em atenção que para certa
parte da doutrina, a sentença anulatória seria inter partes ou erga omnes,
conforme o fundamento da anulação fosse de tipo subjectivo ou objectivo,
posição defendida por MARCELLO CAETANO[4].
Por outro lado, FREITAS
DO AMARAL distinguia entre sentenças anulatórias de actos renováveis e de actos
não renováveis, pois o conteúdo concreto de cada execução variaria “em função
do acto anulado e dos vícios determinantes da anulação”[5].
Por outro lado, VIEIRA
DE ANDRADE distingue entre a oponibilidade dos efeitos desfavoráveis e a
oponibilidade dos efeitos favoráveis da sentença, determinando que a regra
geral é a da produção de efeitos apenas entre as partes, mesmo admitindo a
decisão de extensão desses efeitos a outras pessoas, que iremos analisar de
seguida, defendendo que se trata de um problema distinto. O mesmo autor defende
ainda que “no processo administrativo
existe uma verdadeira excepção à regra que limita os efeitos das sentenças às
partes: as sentenças de declaração de ilegalidade de normas, no caso de
impugnação abstracta, têm força obrigatória geral – aqui não é só o facto da
eliminação da norma no ordenamento jurídico que se há-de opor a todos,
independentemente de terem, ou não, sido partes no processo; é a própria
ilegalidade do regulamento que, nos termos definidos pela lei e pelo juiz
(artigo 76º CPTA), se impõe na ordem jurídica objectiva e, portanto, a todos,
independentemente de terem sido partes no processo.”[6].
Extensão
de efeitos da sentença – Análise do artigo 161º CPTA
O regime do artigo 161º
foi reformulado na revisão de 2015, introduzindo um ideal inovador de
inspiração espanhola – artigo 110º da Lei da Jurisdição contencioso-administrativa
espanhola de 1998 – de uma lógica de economia processual, pois poderia
proceder-se dessa forma a um “descongestionamento dos tribunais”[7],
que tinham efectivamente vários processos com questões e fundamentos muito
idênticos.
O ideal que originou a
criação do artigo relativo à extensão de efeitos da sentença, já era defendido
por vários autores, sob o argumento de ser necessário salvaguardar os
princípios da tutela jurisdicional efectiva e da segurança jurídica, assim como
também o princípio da legalidade.
No enquadramento do processo administrativo, o
artigo 161º revela a imposição do princípio da reposição da legalidade, facultando
a possibilidade de terceiros (não partes no processo) beneficiarem dos efeitos
das respectivas partes do processo judicial, por se encontrarem numa posição
semelhante[8].
Deste modo, o artigo
161º CPTA permite que outros sujeitos (para além das partes) tenham a
possibilidade de exigir que a entidade pública em causa se comporte para
consigo como se tivessem sido os mesmos a obter sentenças transitadas em
julgado que, na realidade, foram proferidas contra essa entidade no âmbito de
processos intentados por terceiros[9].
Como é evidente, cabe ao interessado demonstrar o preenchimento dos
pressupostos do artigo 161º/1 CPTA da extensão dos efeitos, sendo esses
pressupostos os seguintes: Em primeiro lugar, é necessário que os sujeitos
tenham sido objecto de um acto administrativo com idêntico conteúdo ou que se
encontrem na mesma situação jurídica. Para além disso, o número dois do mesmo
artigo vem ainda acrescentar mais pressupostos cumulativos para que se possa
aplicar a extensão dos efeitos da sentença. Assim, sumariamente é pressuposto
que tenham sido proferidas por tribunais superiores cinco sentenças transitadas
em julgado ou, existindo uma situação de processos em massa, nesse sentido
tenham sido decididos três casos, por sentença transitada em julgado, os
processos seleccionados ao abrigo do artigo 48º CPTA; por outro lado, é
necessário ainda que não tenha sido proferido número superior de sentenças,
também transitadas em julgado, em sentido contrário ao das sentenças referidas,
nem serem estas contrárias à doutrina do Supremo Tribunal Administrativo[10].
Apesar dos requisitos enunciados apresentaram à partida algumas limitações à
extensão dos efeitos da sentença, os seguintes números, relativos aos
pressupostos processuais, representam efectivamente o grau de complexidade do
funcionamento deste instituto, pois estipulam o seguinte:
“3) Para o efeito do disposto
no nº1, o interessado deve apresentar, no prazo de um ano, contado desde a data
em que a sentença foi proferida, um requerimento dirigido à entidade pública
que, nesse processo, tenha sido demandada;
4) Indeferida a
pretensão ou decorridos três meses sem decisão da Administração, o interessado
pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a
sentença, a extensão dos respectivos efeitos e a sua execução em seu favor,
sendo aplicáveis, com as devidas adaptações, os trâmites previstos no presente
título para a execução das sentenças de anulação de actos administrativos;
5) A extensão dos
efeitos da sentença, no caso de existirem contra-interessados que não tenham
tomado parte no processo em que ela foi proferida, só pode ser requerida se o
interessado tiver lançado mão, no momento próprio, da via judicial adequada,
encontrando-se pendente o correspondente processo”.
Deste modo, cabe-nos fazer uma
breve análise aos artigos enunciados. Em primeiro lugar, quanto ao prazo que o
artigo estipula, conta-se a partir da data em que foi proferida a última
decisão judicial, sendo que é ainda necessário haver uma coincidência entre a
entidade pública a quem é dirigido o requerimento (por sua vez também foi a
demandada no processo) e a entidade que indefira o pedido ou não o decida,
sendo demandada na acção de extensão dos efeitos[11].
Por seu turno, o número quatro do mesmo artigo suscita algumas questões,
nomeadamente de saber qual o tribunal competente para decidir sobre o pedido de
extensão, pois seria lógico que decidisse um tribunal superior para o qual se
interpôs recurso da sentença, contudo no entendimento seguido pelo Supremo
Tribunal Administrativo, o tribunal competente para decidir a decisão é o que
proferiu a decisão em primeira instância[12].
Por fim, quanto ao último número, podemos perceber que se impôs uma grande
limitação aos contra-interessados para que possam fazer proveito do regime da
extensão dos efeitos da sentença, pois é necessário que tenham agido
judicialmente no momento devido, restringindo fortemente a aplicação do regime.
Porém, alguma doutrina explica esta limitação referindo que não se pode admitir
a “derrogação das garantias processuais de quem tem o estatuto de parte”[13].
Conclusão
Após ter analisado
alguns temas relacionados com o nosso tema principal, podemos concluir que, por
um lado, os limites subjectivos do caso julgado são variavelmente definidos, ou
seja, depende efectivamente da posição doutrinária adoptada, pois é inquestionável
que a regra geral do contencioso administrativo nesta matéria é a de que os
efeitos produzem-se apenas entre as partes. Contudo, já é discutível de que
forma é que se formulam as excepções ou os casos especiais à regra geral. O
facto é que a forma legalmente adoptada no ordenamento jurídico português de os
efeitos produzirem-se também para terceiros, é a da extensão dos efeitos do
caso julgado, sob as várias limitações já analisadas. Porém, como também
analisámos, é necessário ter sempre em conta a questão do caso julgado das
sentenças anulatórias, concluindo que também essas produzem efeitos erga omnes.
Bibliografia
·
A
Justiça Administrativa – JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
13ª Edição, 2014;
·
A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto –
ANA CELESTE CARVALHO,
E-Pública vol.3 no.1 Lisboa abril 2016;
·
Relações
jurídicas dependentes e execução da sentença, a propósito de
dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo – RUI CHANCERELLE DE MACHETE
·
Extensão
dos efeitos da sentença – RUI MIGUEL OLIVEIRA MACHADO, Relatório/Estudo
Jurídico, 2011/2012
·
Manual
de Processo Administrativo – MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, 3ª
Edição, 2017
Jurisprudência
·
Acórdão do Tribunal Administrativo
Central Sul de 25/10/2012, NRº de Processo 06288/10
Sara
Santos
NRº26214
4ºAno,
subturma 6
[2] A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto – ANA CELESTE CARVALHO,
E-Pública vol.3 no.1 Lisboa abril 2016.
[3] Acórdão do Tribunal
Administrativo Central Sul de 25/10/2012, NRº de Processo 06288/10
[4] A Justiça Administrativa – JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, 13ª Edição, 2014, pág. 352.
[5] Relações
jurídicas dependentes e execução da sentença, a propósito de dois acórdãos do Supremo Tribunal
Administrativo – RUI CHANCERELLE DE MACHETE, pág. 399.
[7] Extensão
dos efeitos da sentença – RUI
MIGUEL OLIVEIRA MACHADO, Relatório/Estudo Jurídico, 2011/2012, pág. 26.
[8] Extensão
dos efeitos da sentença – RUI
MIGUEL OLIVEIRA MACHADO, Relatório/Estudo Jurídico, 2011/2012, pág. 16.
[9] Manual de Processo Administrativo – MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, 3ª
Edição, 2017, pág. 148.
[10] Manual de Processo Administrativo – MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, 3ª
Edição, 2017, pág. 149.
[11] A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto – ANA CELESTE CARVALHO,
E-Pública vol.3 no.1 Lisboa abril 2016.
[12] A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto – ANA CELESTE CARVALHO, E-Pública vol.3 no.1 Lisboa abril 2016
(referência para Acórdão de 30/10/2008, Processo NRº 0611/08).
[13] A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto – ANA CELESTE CARVALHO, E-Pública vol.3 no.1 Lisboa abril 2016.
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