Litigância de Má Fé no Âmbito do Processo Administrativo

Representação do Estado pelo Ministério Público: um conflito de legalidade e interesse público

Inês Amorim Ferreira, nº 24401

I. Notas introdutórias

O contencioso administrativo, em especial os meios impugnatórios, chega até nós como um processo de partes de pendor subjetivo. Os ‘velhos traumas’ da Administração de tipo francês enquanto mera autoridade recorrida foram-se progressivamente esbatendo até chegarmos ao tratamento das partes nos termos do Princípio da Igualdade [1]. Na confusão entre administração e julgar, os processos de anulação de atos administrativos figuravam como processos sem partes em que o órgão da Administração que praticava o ato impugnado não figurava como entidade demandada, mas como autoridade recorrida.

A reforma administrativa trouxe consigo uma muito relevante transformação no modelo de intervenção do Ministério Público (doravante MP), em Portugal, que passou pelo seu novo papel nos processos de impugnação promovidos pelos particulares. Atualmente, no Direito Português, o Contencioso Administrativo assume uma função predominantemente subjetiva de proteção dos direitos dos particulares, mas também, em paralelo, funções objetivas de tutela de legalidade e interesse público. O MP desempenha, simultaneamente, estas duas funções aqui elencadas: de índole estritamente objetiva de proteção de certos fins e interesses, defesa da legalidade e dos valores referidos no artigo 9.º, nº 2 do CPTA; e de índole subjetiva com vista à defesa de uma parte colocada em juízo. No fundo, considera-se que o MP tem amplas competências de intervenção nos processos.

Nesta breve excursão, propomo-nos, assim, a analisar a temática das funções cometidas ao MP nas suas vertentes objetiva e subjetiva quando traduzidas na problemática ora da defesa da legalidade democrática, ora da defesa dos interesses do Estado em juízo.

II. Funções do Ministério Público

No ordenamento jurídico português, o MP surge como um verdadeiro órgão do poder judicial independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, com funções de representação do Estado e de defesa da legalidade democrática (artigo 219.º, nº 1 da CRP). Gomes Canotilho e Vital Moreira [2] classificam-no como ‘órgão independente integrado na organização judicial, com estatuto próprio e autonomia institucional’. Podemos, desde já, referir que, no ordenamento jurídico português, são várias as disposições onde o MP aparece versado pelo que, para efeitos desta exposição optamos por considerar apenas aquelas que consideramos mais relevantes e que passamos a explanar. O Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, doravante EMP) dispõe no seu artigo 1º que o MP representa o Estado; no artigo 3.º, nº 1 que compete ao MP representar ‘especialmente’ o Estado (alínea a)). No Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) todo o Capítulo VII se dedica ao MP sendo que logo no artigo 51.º se refere que a ele compete a representação do Estado, defesa da legalidade democrática e realização do interesse público. O artigo 11.º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) refere, igualmente, que a representação do Estado é feita a cargo do MP.

Assim, tal como resulta do já referido (artigo 219.º nº 1 da CRP, artigo 51.º do ETAF e artigos 3.º e 5.º do EMP) cabe ao MP, nas vertentes objetivas e subjetivas, diversas funções relevantes ao abrigo das relações jurídicas administrativas: defesa da legalidade, fiscalização da constitucionalidade dos atos normativos, representação do Estado e defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos (enunciados no artigo 9.º n.º 2 do CPTA). No âmbito da justiça administrativa, o MP goza de significativos poderes processuais para o cumprimento das suas várias funções, o que o torna, no contexto europeu, numa realidade muito sui generis [3]. Sem correr o risco de incorrermos num elenco demasiado extenso de disposições legais, preferimos apontar que o MP, enquanto titular da ‘ação pública’ é-lhe concedida a legitimidade ativa para impugnar atos administrativos (artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA) e normas (artigo 73, n.ºs 3 e 4 CPTA) e para defesa de valores e bens comunitários (artigo 9.º CPTA); enquanto auxiliar do tribunal, intervém em defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses especialmente relevantes com poderes de iniciativa no âmbito da instrução (artigo 85.º do CPTA); e, finalmente, enquanto representante do Estado nas ações administrativas em que este seja parte (artigo 3.º, 5.º do EMP, artigo 10.º n.º 2, 11.º n.º1 do ETAF).

III. Problemática

Chegados aqui, e entendidas as funções objetivas de proteção de certos interesses e fins na defesa da legalidade democrática, e subjetivas que visam a defesa de uma parte, em que se traduz a representação do Estado, cabe-nos concretizar os conceitos de representação e patrocínio judiciário e prosseguir para a temática a que inicialmente nos propusemos.

Referimo-nos ao Estado na sua aceção mais restritiva como Estado-Administração, isto é, Estado como uma realidade que abrange todos os órgãos e serviços integrados na sua pessoa coletiva e hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos ao seu poder de direção [4]. Estado esse que, ao contrário da representação facultativa a título de patrocínio judiciário, tem obrigatoriamente de ser representado pelo MP.

Relativamente ao problema da natureza jurídica da representação do Estado pelo MP, ou seja, se se trata de uma representação per si considerada ou se, pelo contrário, se trata de uma realidade equiparada ao patrocínio judiciária, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha [5] versam sobre esta querela e recorrem à conjugação do artigo 11.º n.º 1 com o artigo 10.º n. 2.º para entenderem que se trata de um regime dualista quanto à representação processual do Estado. Continuam os referidos autores que, do n.º 1 do artigo 11.º decorre que, nas ações propostas contra o Estado, a representação compete ao MP; e que do n.º 2 do artigo 10.º resulta que as ações cujo pedido principal (artigo 10.º n. 7) se reporte à ação ou omissão de órgãos integrados em Ministérios, não são propostas contra o Estado, mas contra o Ministério cujos órgãos estejam em causa pelo que, sendo assim, a representação processual já não caberá ao MP. Concluem os autores que é necessário distinguir, no plano do patrocínio judiciário entre as ações que são propostas contra o Estado em que vigora o regime de representação processual através do MP, e as ações que são propostas contra Ministérios em que o representante pode ser um advogado, solicitador ou licenciado em direito ou solicitadoria com funções de apoio jurídico. A questão é de muita importância já que, até à revisão de 2015, o artigo 11.º n.º 1 fazia expressa referência à representação do Estado pelo MP nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos em que o Estado fizesse parte. Na atual redação do mesmo artigo, contudo, esta referência acabou por cair e a questão passa agora pela interpretação do artigo 10.º n.º 2, do qual se pode retirar que o Estado será representado pelo MP em todas as ações que nos termos deste artigo não devam ser propostas contra Ministérios ou Secretarias Regionais, mas sim, contra o Estado. A CRP no n.º 1 do artigo 219, o EMP no artigo 3.º e mesmo o artigo 11.º do CPTA não parecem tomar posição na querela, já que atribuem à relação jurídica apenas a qualidade de ‘representação’ sem se adiantarem muito mais. A tese maioritária [6], nesta sede, à qual nós tendemos a aderir, passa por entender que se trata de uma representação orgânica já que o MP é órgão do Estado e o representa em juízo. O cerne da questão parece ficar resolvido a favor da representação orgânica quando, no contencioso administrativo, a pessoa coletiva pública se encontrar impossibilitada (não se tratando de uma pessoa física) de exprimir a sua vontade à realização do seu interesse sendo indispensável, na constituição interna da pessoa coletiva, a indicação do órgão através do qual ela poderá intervir e manifestar a vontade individual imputável à pessoa coletiva. Tendo em consideração tratar-se de um conceito juridicamente impreciso e sem sentido único, a representação do Estado parece considerar-se, para o que aqui releva, uma representação orgânica já que o MP, como órgão do Estado, figura como parte na relação material controvertida. Freitas do Amaral suporta este mesmo entendimento referindo que o representado é a pessoa coletiva pública sob a forma dos seus órgãos que tomam decisões e manifestam a vontade imputável à pessoa coletiva pública [7].

A questão, acima explanada, relativa à representação do Estado em juízo, aliada à variedade de papéis confiados ao MP parece culminar com, como aponta Vieira de Almeida que ‘a diversidade de funções cometidas ao MP é suscetível de causar problemas e embaraços, na medida em que tenha de desempenhar funções incompatíveis e na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele’ [8]. Estas dificuldades surgem, no seguimento do que já apontámos, quando o MP no exercício das suas funções de pendor objetivo e subjetivo se conflitua ora com a defesa da legalidade democrático ora com a representação do Estado em juízo. Surgem questões, ainda, relativamente às dificuldades de conciliar a efetiva defesa da Administração com a função de pendor objetivo e levanta-se igualmente a questão da aplicação do artigo 69.º do EMP segundo o qual, no seu número 1.º: ‘Em caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes’. Ora, problematiza-se a circunstância do Estado ao prosseguir o interesse público de duvidosa coincidência com o principio da legalidade. Nestes termos e, sendo também esta a posição que sufragamos, não parece legítimo que, sendo a pretensão do Estado manifestamente ilegal, o MP deva representá-lo pelo que deve, claro está, acionar o art.º 69 do seu Estatuto em jeito de salvaguarda própria. O Estado prossegue necessariamente o interesse público e não interesses particulares: ora, a questão que se coloca é a de saber se, não havendo conformidade com a legalidade, o MP, em situações de conflito deverá abster-se e [9], ao abrigo da legalidade democrática, solicitar à Ordem dos Advogados a constituição de um advogado.

Bibliografia

[1] Silva, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, pp. 271-74

[2] Canotilho, J. J. Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4ª Edição, Coimbra Editora, pág. 245

[3] Silva, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, pp pág. 271-74

[4] Matos, Manuel Pereira Augusto, O Ministério e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, in O Anteprojeto de revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL Editora, p. 254

[5] Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Aroso e Almeida, Mário Aroso, Comentário ao Código de Processos nos Tribunais Administrativos, Almedina,

[6] Matos, Manuel Pereira Augusto, O Ministério e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, in O Anteprojeto de revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL Editora p. 253. Neste sentido v. também Ribeiro, António da Costa Neves, O Estado dos Tribunais, Intervenção Cível do Ministério Público em 1ª Instância, p. 29. Em sentido oposto Leitão, Alexandra, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos in Julgar, n.º 20, pp. 206-207

[7] Amaral, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo (Lições), vol. I, 3ª Edição, Almedina, pp. 759-780

[8] Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14ª Edição, Almedina, 2015, pp. 137-141

[9] Leitão, Alexandra, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos in Julgar, n.º 20, pp. 197