1.
Termos gerais do artigo 11º do CPTA
Tratando-se o patrocínio judiciário de um pressuposto
processual relativo às partes será realizada uma análise mais detalhada do
artigo 11º do CPTA, sobretudo, no que respeita à representação do Estado pelo
Ministério Público face às inovações desta matéria a par da revisão de 2015.
Em termos gerais, o número 1 do
artigo 11º do CPTA, afirma a obrigatoriedade de constituição de mandatário,
regulado nos termos previstos do Código de Processo Civil nos artigos 43º e
seguintes. As entidades públicas podem fazer-se patrocinar em todos os
processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em
solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo de representação do
Estado pelo Ministério Público. Com a revisão de 2015, a parte final do número
um do artigo 11º consagra-se idêntica à parte inicial do número dois do mesmo
artigo na redação anterior. Contudo, verifica-se uma particularidade no sentido
de que parece ter existido uma extensão face à capacidade de representação do
Estado pelo Ministério Público independentemente do objecto das acções. Por um
lado passou a não excluir-se a representação pelo Ministério Público de pessoas
colectivas de direito público e por outro a sua representação deixou de estar reservada
a matéria contratual ou de responsabilidade. É de notar que esta restrição
devia-se ao facto de a representação processual do Estado operar apenas em
ações em que estivessem em causa interesses patrimoniais estaduais.
Note-se que foi acrescentado o número
seis ao artigo 11º CPTA que estipula que os agentes de execução desempenham as
suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais
administrativos.
2.
Papel do Ministério Público
Afigura-se de relevada importância
analisar o que se entende por Ministério Público e quais as suas funções. Deste
modo, recorrendo ao site do Ministério Público, podemos verificar que este se define como
sendo uma
magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário autónomo. É uma
autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que também é uma
autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da administração
pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é
tribunal (apesar de o integrar) nem juiz; não é advogado do Estado[1]. Ressalva-se ainda o facto
de gozar de autonomia em relação aos demais órgãos quer do poder
central, quer regional e local, caracterizando-se pela sua vinculação a
critérios de legalidade e objectividade e pela exclusiva sujeição dos
magistrados do Ministério Público às directivas, ordens e instruções previstas
no Estatuto do Ministério Público.
Relativamente às funções exercidas
pelo Ministério Público, note-se que todas são exercidas no âmbito judiciário,
entre outras, este órgão defende os
interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal
definida pelos órgãos de soberania, exerce a acção penal orientada pelo
princípio da legalidade e defende a legalidade democrática, nos termos da
Constituição, do seu Estatuto e da lei[2], elencando seguidamente as competências
especiais de Ministério Público. Para GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA podem agrupar-se em quatro as funções do Ministério
Público: representar o Estado, nomeadamente nos tribunais (ART. 51º/1 ETAF,
ART. 11º/1 CPTA, ART. 24º/1 CPC e ART. 219º/1 CRP), exercer a acção penal,
defender a legalidade democrática (ART. 219º/1 CRP e ART. 51º do ETAF)
intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da
constitucionalidade e por último defender os interesses de pessoas mais
carenciadas no que toca à protecção, por exemplo os menores (ART. 16º/1 do DL
Nº83/95 sobre o Direito de participação procedimental e de acção popular).
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA trata-se
um órgão constitucionalmente integrado na organização dos tribunais e o que
mais dúvidas apresenta quanto à sua posição constitucional. Historicamente esta figura surge como representante do rei junto da
autoridade judiciária, posteriormente como órgão dos tribunais dependente do
Governo e por último como magistrados independentes e autónomos, sendo possível
afirmar que, nas suas palavras, o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de
1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído à
dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com
garantias próprias aproximadas das dos juízes.
3.
Alterações introduzidas pelo CPTA de 2015 e concreta representação do
Estado pelo Ministério Público
Analisados o conceito e funções do Ministério Público
cumpre dar conta das especificidades da sua função de representação do Estado
de acordo com a revisão feita pelo CPTA 2015.
Redação da Lei n.º 15/2002, de
22/02:
Artigo
11.º
Patrocínio
judiciário e representação em juízo
1 - Nos processos da competência dos
tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 - Sem prejuízo da representação do
Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações
contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou
os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com
funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação
no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres
deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra
parte.
Redação do Anteprojeto do CPTA:
Artigo
11º
Patrocínio
judiciário e representação em juízo
3 - Nas ações propostas contra o Estado em
que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de
responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo
da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio nos termos do
número anterior, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo
que aquele esteja constituído.
Segundo o
Anteprojeto do CPTA, a alteração ao Art.11º surgiria no sentido de criar uma
possibilidade de nas matérias contratuais ou de responsabilidade a
representação do Estado pertencer, em principio, ao Ministério Público.
Confere-se, todavia, a possibilidade do Estado ser representado por advogado ou
licenciado em Direito com funções de apoio jurídico. O Sindicato dos
Magistrados do Ministério Público veio pronunciar-se no sentido de que se
tratava de uma inovação sobre a qual não foi apresentada qualquer justificação
relativamente aos motivos da proposta e de flexibilização da representação
judiciária nas matérias contratuais ou de responsabilidade. Mais ainda,
pronunciou-se sobre a possibilidade de o Estado escolher, perante o litígio em
concreto, a forma que melhor entender para a representação dos seus interesses.
Apontou a muito duvidosa
constitucionalidade[3]
devido a não se restringir ou limitar a constituição de mandatários judiciais
pelas entidades públicas e ao infundado e oposto entendimento e sólida tradição
no ordenamento jurídico português, que atribuíam a defesa desses interesses ao
Ministério Público. Apontando-se ainda o facto de não se apresentar perpetiva
de melhoria de resultados para a causa pública.
Redação do CPTA (2015):
Artigo
11º
Patrocínio
judiciário e representação em juízo
1- Nos tribunais administrativos é
obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de
Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os
processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em
solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do
Estado pelo Ministério Público.
Tem sido muito discutida pela doutrina a questão da
natureza jurídica da representação do Estado por parte do Ministério Público.
Tradicionalmente entende-se que se trata de uma representação orgânica e tal como se pode ler no site do Ministério Público, a
representação do Estado por parte deste órgão não se remete à de um
simples mandatário, mas a uma verdadeira representação orgânica. Auferindo-se
ainda que o Ministério Público deve atuar de forma imparcial e isenta de
qualquer comando de um qualquer órgão especifico do aparelho do Estado e mais
que ao representar o Estado em tribunal,
o Ministério Público representa-nos a todos nós[4].
Aponta-se mesmo a relevância da eficácia de resultados e a diminuição de
custos para o Estado da representação do Estado pelo Ministério Público.
Outra questão controversa surge no sentido de
averiguar, no âmbito de um exercício de acção pública que seja de contestável
legalidade ou até mesmo ilegal, qual deverá ser a posição do Ministério Público
se se deparar com uma situação de impasse, ou até mesmo conflito, entre a
prossecução do interesse publico e a defesa da legalidade democrática. Uma das
principais posições doutrinárias aponta no sentido de o ART. 69º do EMP ser
suficiente para resolver a questão sustentada no facto de a priori o Ministério Público não ter competência para apreciar da
legalidade dos atos administrativos. Nos atos administrativos em que a
ilegalidade se consegue auferir de imediato por qualquer sujeito deve o
Ministério Público abster-se de representar o Estado em juízo. Nos casos em que
essa ilegalidade não seja evidente, entende-se que o Ministério Público deve
representar o Estado, uma vez que o juízo da questão cabe em absoluto ao juiz.
A argumentação da posição oposta surge no sentido de ser inadmissível a
representação do Estado pelo Ministério Público no caso de este último ter de
assumir uma posição não compatível com a
legalidade.
A maioria dos Autores defende que as atuações do Ministério
Público têm, obrigatoriamente, de se pautar por critérios de legalidade,
imparcialidade e objetividade e que no caso de haver uma colisão deve ser a
função de representação do Ministério Público a ceder.
4.
Considerações finais
De acordo com o exposto importa
averiguar se o Ministério Público deve preocupar-se exclusivamente com a
legalidade democrática ou se deve continuar a exercer a representação do
Estado. Para VIEIRA DE ANDRADE[5]
como não há imposição constitucional de que essa função seja atribuída ao
Ministério Público deve haver uma exclusão da sua função de representação do
Estado.
No meu entendimento e em
consonância com a posição de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, os agentes do Ministério Público na nossa ordem
constitucional não têm que ser os advogados
do Estado[6]
e desse modo o que seria mais aconselhável seria a criação de um corpo de advogados do Estado,
que tivessem como função exercer o patrocínio do Estado, substituindo o
Ministério Público nas acções propostas contra o Estado e os licenciados com
funções de apoio jurídico nas acções que são propostas contra Ministérios.
Considero que desta forma poder-se-iam evitar situações de conflito de
interesses asseguram-se a legalidade, objetividade e imparcialidade da representação
do Estado e da atuação do Ministério Público nas suas funções.
5.
Bibliografia
- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual
de Processo Administrativo, Almedina, 2017
- VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina, 2014
- VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009
- CLÁUDIA
ALEXANDRA DOS SANTOS SILVA, O Ministério
Público no atual contencioso administrativo português, VOL. 3 Nº 1 ABRIL 2016, disponível em WWW.E-PUBLICA.PT
-ALEXANDRA
LEITÃO, A representação do
Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativo, JULGAR - N.º 20 – 2013, Coimbra
Editora
DIANA NOGUEIRA, Nº 26192
SUBTURMA 6
4º ANO
[5] VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina, 2014
[6] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2017, 3ª Edição, p. 213.
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