O Problema do Art. 55º/1 b) CPTA e o Papel do Ministério Público

O Problema do Art. 55º/1 b) CPTA e o Papel do Ministério Público

Quando estudamos o papel do Ministério Público, doravante MP, e as suas funções, podemos observar um problema que se concretiza essencialmente pelo conflito entre duas matérias: em primeiro lugar, como sabemos, a “função base” do MP é a defesa da legalidade democrática, como se encontra consagrado no artigo 219º/1 CRP e no artigo 51º ETAF. Nas palavras de SÉRVULO CORREIA, o MP caracteriza-se “pela sua unidade orgânica, pela multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes interesses públicos”. Como tal, prevalecem ainda outras funções relevantes no âmbito das relações jurídicas administrativas, tais como fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos e representar o Estado e outros entes públicos. É com esta última função enunciada que, por sua vez, o problema se coloca, pois enquanto titular da “acção pública”, é-lhe concedida expressamente a iniciativa processual, ou seja, legitimidade activa para, no âmbito da acção administrativa, impugnar actos administrativos (artigo 55º/1 b) CPTA) e normas (artigo 73º/3), bem como pedir a condenação à prática de actos devidos (artigo 68º/1 c)). Assim sendo, podemos analisar que existe efectivamente um problema de conflito entre a sua função – objectivista - de defesa da legalidade democrática e, por outro lado, a sua função – subjectivista - de representação do Estado, pois numa mesma acção pode encontrar-se tanto do lado activo como passivo, impugnando um acto administrativo, tendo ao mesmo tempo de ser representante da administração.

A presente questão pode ainda colocar-se de outro prisma. De facto, o Estado prossegue o interesse público e não interesses particulares, sendo que o próprio interesse público tal como é perspectivado e defendido em cada caso pelo Estado não é sempre coincidente com o princípio da legalidade. Logo, nestas situações, em que a actuação administrativa seja ilegal, o MP encontra-se numa posição dualista, entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade democrática. Grande parte da doutrina defende que todas as actuações do MP têm, necessariamente, de se pautar por critérios de legalidade, imparcialidade e objectividade e que, por isso, em caso de contradição, deve ceder a função de representação do Estado. Deste modo, quando a pretensão do Estado seja manifestamente ilegal, o MP não deve representá-lo.

Na opinião do Prof. VIEIRA DE ANDRADE, apesar de haver uma referência constitucional à “representação do Estado”, não existe nenhuma razão para, no processo administrativo actual, atribuir ao MP a representação dos interesses patrimoniais do Estado-administração, quando a representação ou o patrocínio judiciário podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados.

Opinião que segue no mesmo sentido, mas com algumas diferenças é a do Prof. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que, por sua vez, também critica o modelo de representação do Estado por parte do MP. Como tal, o autor defende que não há razão para que os agentes do MP sejam os advogados do Estado, propondo a criação de um corpo próprio de advogados do Estado, citando o professor “o que era necessário era criar um corpo próprio de advogados do Estado, submetido a estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos advogados, com a exclusiva função de exercer o patrocínio do Estado”.

Contudo, como na grande parte dos assuntos jurídicos, existem opiniões contrárias. Assim sendo, há autores que defendem que, mesmo existindo várias dúvidas quanto à legalidade das pretensões do Estado, deve manter-se a função de representação, uma vez que apenas ao juiz compete a palavra final, pois quando o MP invoca a existência de uma ilegalidade que lhe impõe o afastamento da sua função de representação, profere um juízo de valor sobre a sua pretensão. Como refere SÉRVULO CORREIA “o Ministério Público deve actuar por forma a não se substituir uma sua decisão final à do Juiz e deixe, pelo contrário, a este a tarefa de determinar em que medida as pretensões do Estado devem prevalecer”. Por outro lado, há ainda autores que nem sequer colocam a questão como um problema, considerando que o artigo 69º do estatuto do Ministério Público – EMP - (que trata da representação especial do MP) é suficiente para sustentar a representação do Estado por parte do MP, pois estatui que em caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses, deve o procurador da República solicitar à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes.

A consideração acima referida deve considerar-se minoritária, pois a nível jurisprudencial, observamos a pendência da primeira posição. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem decidiu, no Acórdão de 20/02/1996, que a presença de um procurador, com direito a ser ouvido na discussão, nas sessões de julgamento no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo, prevista no artigo 15º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos de 1985, violava o artigo 6º/1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (direito a um processo equitativo). A nível nacional e no mesmo sentido, decidiu o Tribunal Constitucional que também o artigo 15º da lei supra referida, era inconstitucional por violação do artigo 20º/4 CRP, por considerar que “o respeito por um processo equitativo supõe a criação de condições objectivas que permitam assegurá-lo”.

Em suma, depois de ter analisado várias posições doutrinárias acerca do tema, assim como ter observado qual o rumo jurisprudencial que tem sido tomado, sigo a posição de que não se justifica a representação do Estado por parte do MP, por várias razões. Em primeiro lugar, temos o apoio constitucional que atribui ao MP a função de defensor da legalidade democrática que, por sua vez, se efectiva no artigo 55º/1 b) CPTA, logo existe desde aí uma incompatibilidade de funções, pois um órgão não pode ser defensor da legalidade democrática e ao mesmo tempo representante de um Estado-administração que tem como finalidade a prossecução do interesse público, sendo que isso não significa que seja coincidente com o princípio da legalidade. Em segundo lugar, coloca-se sempre a questão da presença de um conflito de interesses para o MP, sendo que o artigo 69º EMP apenas vem tentar sanar um problema “à superfície” e não trata efectivamente da questão de fundo que é a presença constante de um conflito de interesses e não eventual, como aponta o artigo. Se o estatuto do Ministério Público permite que o procurador da República, em determinados casos, solicite à Ordem dos Advogados um advogado para representar uma das partes, então admite que de facto o MP não pode exercer a sua função constitucionalmente prevista de representar o Estado em todos os casos, ou seja, há um reconhecimento do problema e ao mesmo tempo uma tentativa, na minha opinião, insuficiente de sanação de um problema que não só é institucional, como constitucional. Por fim, a opinião com a qual me identifico mais é, sem sombra de dúvidas, com a do Prof. AROSO DE ALMEIDA, ou seja, que devia criar-se um corpo de advogados do Estado, pois terminaria assim com a questão de conflito de interesses e seria efectivamente um “órgão” com uma função exclusiva. Esta função exclusiva, na minha opinião, é de extrema importância, pois penso que é neste aspecto que a proposta do Prof. VIEIRA DE ANDRADE é insuficiente, porque não pode tratar-se o Estado como qualquer outra entidade pública, isto é, deve dar-se especial atenção e consideração pelo princípio da transparência e da equidade, logo penso que a contratação de advogados particulares não sustenta da mesma forma esses princípios, como a criação de um corpo de advogados com a função exclusiva de representar o Estado.

BIBLIOGRAFIA:

·         JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2014;

·         MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2017;

·         JOSÉ SÉRVULO CORREIA, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, 2001.

Sara Santos

Nrº 26214

Subturma 6