Impugnação de Atos Administrativos
“A actividade desenvolvida pela Administração Pública consiste sempre num conjunto de opções e de decisões que (…) são tomadas por uma estrutura orgânica e encontram expressão terminal e sintética num ato”.[1] Ora, os atos administrativos são, assim, produto da actividade da Administração Pública cujo principal propósito é a prossecução do interesse público.[2] Inerente ao interesse público, estão os direitos dos particulares, estes, têm garantia plena no que toca a atos administrativos com o artigo 268/4 da CRP[3],sendo-lhes conferido o poder de impugnar os mesmos.
Uma vez que o nosso tema são atos de impugnação, há a necessidade de ter noção, primeiramente, do que é um ato administrativo para se concluir que, após a reforma de 2015, a própria definição e ato de impugnação, passou a ser mais idêntica ao do art 148 do CPA e ainda, no novo CPTA, o legislador acaba por afirmar aquilo que ficou omisso na redacção do CPA relativamente ao critério orgânico e à falta da sua necessidade para efetivamente estarmos perante um ato administrativo, ou seja, há uma harmonização. A definição de ato administrativo não é unanime e podemos observar uma adoção da concepção do mesmo diferente da constante do CPA de 1991 para o de 2015, tendo este último adoptado a concepção do professor Rogério Soares para quem o “ato administrativo é definido como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”[4]. Ora, antes de avançarmos para as especificidades da impugnação do ato administrativo, cumpre saber do que a mesma trata. Tal como afirma o professor Vasco Pereira da Silva, a impugnabilidade não é “uma questão de natureza, nem uma característica substantiva dos atos administrativos” mas sim, o poder de contestar, de resistir a um ato.
Feita esta pequena introdução vamos, então, ao longo do nosso trabalho, procurar explicar os elementos básicos para que haja lugar a uma impugnação, sendo estes: objeto, causa de pedir e legitimidade. Ora, como foi acima dito e podemos agora concluir, a impugnação acaba por ser uma garantia dos direitos dos particulares e, evidentemente, se estamos a falar em direitos, para que alguém possa impugnar um ato, necessita de uma causa de pedir e de legitimidade para tal e ainda, a impugnação terá que ter um objeto que, segundo o artigo 50/1 CPTA poderá então ser a anulação ou a declaração de nulidade desse ato. De facto, é bem visível e tal como indica o professor Marco Caldeira[5], o legislador nesta redação foi bastante poupado nas palavras, uma vez que em parte nenhuma do número 1 do artigo em causa se lê “inexistência”, a passo que a mesma já é referida no número 4 concluindo assim que, também pode ser objeto de impugnação a inexistência de um ato.[6]
Uma vez já tendo referido o objeto do processo, passamos para a análise da causa de pedir e da legitimidade. Quanto à primeira, não é nada mais que o fundamento do pedido, sendo o conjunto dos factos do qual vai depender a procedência do pedido. Ou seja, para alguém ser susceptível de pedir impugnação de um ato tem que ter um direito subjectivo subjacente que está a ser posto em risco com o preciso ato administrativo que se pretende impugnar e assim terá que apresentar na sua Petição Inicial, segundo o artigo 78/2/f[7], os factos essenciais em que se baseia a sua ação. O destinatário do princípio do dispositivo é o juiz e este tem que saber em que factos pode fundamentar a sentença para saber se o autor tem razão. Assim, e à semelhança do que foi estudado em Processo Civil, é apenas dos direitos subjetivos colocados em causa que se delimita o objeto da acção, ou seja, a determinação de invalidade, nulidade ou até mesmo, como já vimos, a inexistência, tem que se basear nos factos colocados para aprovação. É isto que nos diz o artigo 95 CPTA. O número 3 do dito artigo e tal como nos diz Vasco Pereira da Silva, não se trata de uma exceção ao número 1 mas sim uma particularização dessa regra o que, a nosso ver, faz sentido uma vez que, se a Administração Pública serve para servir os cidadãos e idealmente o objetivo é ter um sistema coerente e que não prejudique os direitos de ninguém mas que, pelo contrário, os enalteça, a partir do momento em que um tribunal tem conhecimento de um ato inválido, seja de que tipo for, deverá averiguar e desaplicá-lo, estando assim, a consagrar o principio da boa administração.
Entrando agora em matéria de legitimidade, esta vem regulada nos artigos 55 e ss do CPTA. Relativamente à legitimidade, torna-se fácil compreender se usarmos a lógica da defesa e prossecução do Interesse Público. Isto é, podendo-se falar em legitimidade activa e passiva, na primeira evidentemente vamos ter, em primeiro lugar, os particulares que têm interesse direto e pessoal naquele ato[8] (55/1/a). Continuando a ler o artigo, todos os órgãos enumerados fazem parte da Administração Pública, logo, tendo em conta que estão a prosseguir o interesse público, faz todo o sentido que também eles possam ter legitimidade.[9] Dentro desta matéria, questão curiosa é a de saber se, o artigo 55/1/a engloba interesses de facto, ou seja, se engloba aqueles factos que não têm suporte de uma norma jurídica. Para o professor José Duarte Coimbra, não cabe num conceito jurídico um interesse que esse mesmo não seja jurídico. Ou seja, para haver legitimidade de impugnação de um ato jurídico tem que haver uma base jurídica que assim o permita, não se podendo misturar critérios jurídicos com não jurídicos. Por outro lado, para o professor Mário Aroso de Almeida, neste artigo cabem interesses de facto, pois tendo em conta a intenção de dilatar a legitimidade e analisando o art 9/1[10], faz sentido considerar os interesses de facto, e este, é também o nosso entendimento. O facto de não se admitir interesses de facto limita o principio do dispositivo, o que não nos parece que seja o objetivo do 9/1 nem o sentido do próprio Direito. Parece-nos válido que possam ser admitidos interesses de facto, cabendo depois ao juiz fazer a avaliação se lhes deve dar relevância jurídica ou não. No entanto, outra parte da doutrina defende que não existem interesses de facto, usando o argumento de que, se se admite falar em interesses de facto distintos de interesses jurídicos, o que se está a admitir é que existem zonas da vida que o direito não tutela, o que não parece acontecer, tendo em conta a norma permissiva geral no 26/1 da CRP.[11]
Por sua vez, relativamente à legitimidade passiva, esta vem regulada no artigo geral 10 CPTA. e não sofreu alterações após a revisão de 2015. Uma pequena nota que pode ser feita relativamente à legitimidade é a de que, no fundo, a cumulação de pedidos, quando for esse o caso, foi absorvida pelo litisconsórcio, uma vez que o paradigma do contencioso administrativo é a relação jurídica e esta é caracterizada pela multipluralidade . Ora, tendo em conta a diferença entre litisconsórcio e coligação no âmbito do nosso estudo do Contencioso, a existência de litisconsórcio é muito mais comum.
1 Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina.
2 A relembrar que interesse publico é aquilo que Estado determina como tal, não devendo confundir esta definição com a de interesse do bem comum.
3 “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”
4 Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina, pp.311. Este mesmo autor, tem a sua definição própria de ato administrativo, definindo o mesmo como “ o ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas exercendo poderes administrativos e que procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários”.
5 Em: Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, 2016, pp. 255
6 A inexistência de um ato é o maior desvaler jurídico pois o ordenamento passa a não reconhecer sequer como ato mas apenas como simples atuação de facto, estando associada a violações de jurisdições muito graves.
7 Diz este artigo: “(…) Expor factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção”.
8 O professor Vasco Pereira da Silva engloba ainda os interesses legítimos e difusos.
9 Após a revisão de 2015, uma das alterações relativas à legitimidade foi uma restrição no sentido em que passou a haver um requisito adicional para que se possa admitir recurso relativamente a questões intra administrativos.
10 Diz o artigo9/1: “Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do titulo II, o autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
11 Este é o entendimento do nosso professor, Gonçalo Fabião.
Joana Guimarães
26153
“A actividade desenvolvida pela Administração Pública consiste sempre num conjunto de opções e de decisões que (…) são tomadas por uma estrutura orgânica e encontram expressão terminal e sintética num ato”.[1] Ora, os atos administrativos são, assim, produto da actividade da Administração Pública cujo principal propósito é a prossecução do interesse público.[2] Inerente ao interesse público, estão os direitos dos particulares, estes, têm garantia plena no que toca a atos administrativos com o artigo 268/4 da CRP[3],sendo-lhes conferido o poder de impugnar os mesmos.
Uma vez que o nosso tema são atos de impugnação, há a necessidade de ter noção, primeiramente, do que é um ato administrativo para se concluir que, após a reforma de 2015, a própria definição e ato de impugnação, passou a ser mais idêntica ao do art 148 do CPA e ainda, no novo CPTA, o legislador acaba por afirmar aquilo que ficou omisso na redacção do CPA relativamente ao critério orgânico e à falta da sua necessidade para efetivamente estarmos perante um ato administrativo, ou seja, há uma harmonização. A definição de ato administrativo não é unanime e podemos observar uma adoção da concepção do mesmo diferente da constante do CPA de 1991 para o de 2015, tendo este último adoptado a concepção do professor Rogério Soares para quem o “ato administrativo é definido como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”[4]. Ora, antes de avançarmos para as especificidades da impugnação do ato administrativo, cumpre saber do que a mesma trata. Tal como afirma o professor Vasco Pereira da Silva, a impugnabilidade não é “uma questão de natureza, nem uma característica substantiva dos atos administrativos” mas sim, o poder de contestar, de resistir a um ato.
Feita esta pequena introdução vamos, então, ao longo do nosso trabalho, procurar explicar os elementos básicos para que haja lugar a uma impugnação, sendo estes: objeto, causa de pedir e legitimidade. Ora, como foi acima dito e podemos agora concluir, a impugnação acaba por ser uma garantia dos direitos dos particulares e, evidentemente, se estamos a falar em direitos, para que alguém possa impugnar um ato, necessita de uma causa de pedir e de legitimidade para tal e ainda, a impugnação terá que ter um objeto que, segundo o artigo 50/1 CPTA poderá então ser a anulação ou a declaração de nulidade desse ato. De facto, é bem visível e tal como indica o professor Marco Caldeira[5], o legislador nesta redação foi bastante poupado nas palavras, uma vez que em parte nenhuma do número 1 do artigo em causa se lê “inexistência”, a passo que a mesma já é referida no número 4 concluindo assim que, também pode ser objeto de impugnação a inexistência de um ato.[6]
Uma vez já tendo referido o objeto do processo, passamos para a análise da causa de pedir e da legitimidade. Quanto à primeira, não é nada mais que o fundamento do pedido, sendo o conjunto dos factos do qual vai depender a procedência do pedido. Ou seja, para alguém ser susceptível de pedir impugnação de um ato tem que ter um direito subjectivo subjacente que está a ser posto em risco com o preciso ato administrativo que se pretende impugnar e assim terá que apresentar na sua Petição Inicial, segundo o artigo 78/2/f[7], os factos essenciais em que se baseia a sua ação. O destinatário do princípio do dispositivo é o juiz e este tem que saber em que factos pode fundamentar a sentença para saber se o autor tem razão. Assim, e à semelhança do que foi estudado em Processo Civil, é apenas dos direitos subjetivos colocados em causa que se delimita o objeto da acção, ou seja, a determinação de invalidade, nulidade ou até mesmo, como já vimos, a inexistência, tem que se basear nos factos colocados para aprovação. É isto que nos diz o artigo 95 CPTA. O número 3 do dito artigo e tal como nos diz Vasco Pereira da Silva, não se trata de uma exceção ao número 1 mas sim uma particularização dessa regra o que, a nosso ver, faz sentido uma vez que, se a Administração Pública serve para servir os cidadãos e idealmente o objetivo é ter um sistema coerente e que não prejudique os direitos de ninguém mas que, pelo contrário, os enalteça, a partir do momento em que um tribunal tem conhecimento de um ato inválido, seja de que tipo for, deverá averiguar e desaplicá-lo, estando assim, a consagrar o principio da boa administração.
Entrando agora em matéria de legitimidade, esta vem regulada nos artigos 55 e ss do CPTA. Relativamente à legitimidade, torna-se fácil compreender se usarmos a lógica da defesa e prossecução do Interesse Público. Isto é, podendo-se falar em legitimidade activa e passiva, na primeira evidentemente vamos ter, em primeiro lugar, os particulares que têm interesse direto e pessoal naquele ato[8] (55/1/a). Continuando a ler o artigo, todos os órgãos enumerados fazem parte da Administração Pública, logo, tendo em conta que estão a prosseguir o interesse público, faz todo o sentido que também eles possam ter legitimidade.[9] Dentro desta matéria, questão curiosa é a de saber se, o artigo 55/1/a engloba interesses de facto, ou seja, se engloba aqueles factos que não têm suporte de uma norma jurídica. Para o professor José Duarte Coimbra, não cabe num conceito jurídico um interesse que esse mesmo não seja jurídico. Ou seja, para haver legitimidade de impugnação de um ato jurídico tem que haver uma base jurídica que assim o permita, não se podendo misturar critérios jurídicos com não jurídicos. Por outro lado, para o professor Mário Aroso de Almeida, neste artigo cabem interesses de facto, pois tendo em conta a intenção de dilatar a legitimidade e analisando o art 9/1[10], faz sentido considerar os interesses de facto, e este, é também o nosso entendimento. O facto de não se admitir interesses de facto limita o principio do dispositivo, o que não nos parece que seja o objetivo do 9/1 nem o sentido do próprio Direito. Parece-nos válido que possam ser admitidos interesses de facto, cabendo depois ao juiz fazer a avaliação se lhes deve dar relevância jurídica ou não. No entanto, outra parte da doutrina defende que não existem interesses de facto, usando o argumento de que, se se admite falar em interesses de facto distintos de interesses jurídicos, o que se está a admitir é que existem zonas da vida que o direito não tutela, o que não parece acontecer, tendo em conta a norma permissiva geral no 26/1 da CRP.[11]
Por sua vez, relativamente à legitimidade passiva, esta vem regulada no artigo geral 10 CPTA. e não sofreu alterações após a revisão de 2015. Uma pequena nota que pode ser feita relativamente à legitimidade é a de que, no fundo, a cumulação de pedidos, quando for esse o caso, foi absorvida pelo litisconsórcio, uma vez que o paradigma do contencioso administrativo é a relação jurídica e esta é caracterizada pela multipluralidade . Ora, tendo em conta a diferença entre litisconsórcio e coligação no âmbito do nosso estudo do Contencioso, a existência de litisconsórcio é muito mais comum.
1 Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina.
2 A relembrar que interesse publico é aquilo que Estado determina como tal, não devendo confundir esta definição com a de interesse do bem comum.
3 “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”
4 Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina, pp.311. Este mesmo autor, tem a sua definição própria de ato administrativo, definindo o mesmo como “ o ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas exercendo poderes administrativos e que procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários”.
5 Em: Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, 2016, pp. 255
6 A inexistência de um ato é o maior desvaler jurídico pois o ordenamento passa a não reconhecer sequer como ato mas apenas como simples atuação de facto, estando associada a violações de jurisdições muito graves.
7 Diz este artigo: “(…) Expor factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção”.
8 O professor Vasco Pereira da Silva engloba ainda os interesses legítimos e difusos.
9 Após a revisão de 2015, uma das alterações relativas à legitimidade foi uma restrição no sentido em que passou a haver um requisito adicional para que se possa admitir recurso relativamente a questões intra administrativos.
10 Diz o artigo9/1: “Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do titulo II, o autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
11 Este é o entendimento do nosso professor, Gonçalo Fabião.
Joana Guimarães
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