Do
Dualismo á forma Única
O CPTA regula uma
forma de processo comum, o qual se denomina de Acção Administrativa, sendo esta a forma do processo
que deve ser seguido no âmbito da jurisdição administrativa, tendo em conta o
artigo 37º/1 do CPTA.
A acção administrativa
é a forma de processo declarativo comum do contencioso administrativo que, nas
palavras do professor SÉRVOLO CORREIA, “pode culminar com sentenças
condenatórias, de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito
todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos
restantes meios processuais”.
É de conhecimento geral que uma das principais
alterações introduzidas na lei processual administrativa consiste no fim do
regime dualista da acção administrativa comum/especial,
passando então todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma
tramitação não-urgente a existir sob a forma única da acção administrativa, enquanto forma de tramitação
processual para processos que não se encontrem submetidos ao regime de urgência.
Não existe total concordância relativamente a esta questão de especialidade do
processo administrativo e se, de facto, esta alteração á lei processual
administrativa lhe concede uma verdadeira autonomia.
Com a revisão de 2015, todas as acções nos tribunais
administrativos passaram a ser efectuadas de acordo com um modelo de tramitação
próprio, que se encontra regulado no CPTA. Esta alteração vem de algum modo demonstrar
a evolução na justiça administrativa, pelo que é um ponto que requer algum
discernimento.
Na sua redacção anterior, o CPTA estruturava os
processos declarativos não -urgentes em torno de um modelo dualista, assente em duas formas de processo, nomeadamente, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. Isto
derivou de, num “contexto de verdadeira mudança de paradigma, se preservarem
elementos do modelo que se estava a abandonar”, fundado em ideais tradicionais.
A origem da tramitação da acção administrativa especial residia,
fundamentalmente, no processo declarativo comum do CPC. O Código assumiu como
fundamental o princípio da livre cumulabilidade de pedidos, presente nos
artigos 4º e 5º, na medida em que a consagração deste princípio exigiu que
fossem criadas as condições necessárias de modo a que, numa única acção, a acção administrativa especial, pudesse
ser introduzida a possibilidade da dedução e apreciação dos pedidos que
correspondiam á forma da acção
administrativa comum. Ora, se esta acção foi pensada para conjugar a
necessidade de dar resposta a exigências que são próprias do processo
administrativo, questionou-se se haveria razão para não reduzir todos os
processos não-urgentes do contencioso administrativo a um único modelo de
tramitação. Este modelo único faria sentido ainda em relação a uma maior
facilidade em responder a dificuldades que a demarcação entre o âmbito de
aplicação da acção administrativa comum e o da acção administrativa especial colocavam,
ao ter de enquadrar complexos critérios de diferenciação entre as diferentes
formas de processo.
O Acórdão do TCA Sul n.º 10575/13, de 06/02/2014, no qual estava em causa uma relação jurídica emergente da
celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, permite compreender
um pouco a complexidade que envolvia a distinção de meios processuais. No dito
acórdão é referido que o CPTA estabelece entre as formas da acção
administrativa comum e da acção administrativa especial “assenta no critério de
saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade
por parte da Administração.” Afirma ainda que “perante o actual contencioso
administrativo ressalta a dualidade – cada vez mais
questionada por parte da comunidade jurídica – em relação aos meios principais
não urgentes, entre a acção administrativa comum e a acção
administrativa especial”.
As alterações que ocorreram desde 2004 permitem afirmar que o que aconteceu
no contencioso administrativo representou uma grande evolução, podendo
salientar-se, no contexto da opção pela forma única da acção administrativa, a existência
de especialidades do processo administrativo em relação ao processo civil,
sendo que não se pode negar que devam existir especialidades no modelo
processual administrativo e um conjunto de normas processuais administrativas
próprias. Perante os debates realizados, tanto por força da entrada em vigor do
novo CPC, como no âmbito da revisão do CPTA, parecem existir aproximações ao
CPC e, ao mesmo tempo, um afastamento perante este, criando então uma lei
processual administrativa, assumindo-se com uma verdadeira autonomia e
propriedade, devendo-se estas aproximações e afastamentos às especialidades
existentes relativamente ao processo civil, assim como na própria acção
administrativa que, apesar de adoptar a forma única, contém um conjunto de
normas especiais, que apontam para uma unicidade imperfeita ou incompleta,
apelidada pela doutrina de “matriz
unitária atenuada”.
A opção seguida quanto à unificação das formas de processo inspira-se,
assim, no CPC, na acção do processo comum de declaração, previsto e regulado no
artigo 548.º e ss., que segue a forma única.
Desde a entrada em vigor do novo CPC, que esse Código se aplica ao contencioso
administrativo, de modo que, desde essa data, muitas das soluções agora
previstas no CPTA revisto já vigoram no processo administrativo, não somente
por via da aplicação subsidiária à acção administrativa especial, mas, particularmente,
por força da recepção directa que é operada relativamente à acção
administrativa comum.
Isto permite afirmar que a reforma do contencioso administrativo não começou
com a revisão do CPTA, mas sim de uma forma discreta, com a entrada em vigor do
novo CPC e a aplicação de muitas das suas soluções de regime, sobretudo no que
toca à tramitação da acção. É necessário, no entanto, referir que ao prever-se uma
única acção administrativa, não se
uniformizou todo o regime, pois sob uma única forma de processo e de um
conjunto de disposições gerais, existem disposições particulares para cada uma
das principais actuações administrativas, sendo o regime da acção
administrativa distinto consoante a pretensão requerida. A aprovação de um código
de processo administrativo vem, através da sua reforma, acentuar os traços da
sua especificidade em relação ao processo civil, justificando a autonomia do direito
processual administrativo, pelo que, apesar de nos últimos anos terem existido
algumas aproximações, não deixam de ser significativas as diferenças de regime.
Com a influência do
regime do processo civil e a partir do modelo anterior da acção administrativa
especial, nasceu assim a acção
administrativa única. Pode
considerar-se que esta opção, para além de ter um consenso alargado, é
preferível no actual estado evolutivo do contencioso administrativo, pois a
realidade administrativa que se vive hoje não é a mesma que se verificava no
final do século passado, tendo em conta que quando se iniciou o debate para a
construção de um novo regime processual administrativo, no qual não existiam
tribunais administrativos por todo o território nacional, não existia o mesmo
quadro normativo que temos hoje, quer a nível substantivo, quer a nível
processual.
Segundo TIAGO DUARTE “o seu alcance, desse ponto de
vista, é relativo, mas a sua relevância é grande, essencialmente porque
descomplica o sistema, no sentido de que elimina uma preocupação que limitada
de forma injustificada o acesso à discussão do fundo dos problemas que as
pessoas trazem aos tribunais»
A evolução faz parte de qualquer processo e é assim
que olhamos a revisão do CPTA, como prevendo as alterações de índole
processual, globalmente necessárias e justificadas pela realidade prática, que
advém do próprio crescimento do contencioso administrativo.
Existindo uma única acção administrativa, não se
uniformizou todo o regime, pelo que, sob a capa de uma única forma de processo
e de um conjunto de disposições gerais, existem disposições particulares para
cada uma das principais actuações administrativas, sendo o regime da acção
administrativa diferente consoante a pretensão requerida. Significa isto que
passará a existir uma única forma processual não urgente, que obedece a uma
tramitação comum, mas com normas específicas para cada uma das pretensões
deduzidas.
Bibliografia:
- Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 2017, 3ª edição, Almedina;
- Ana Celeste Carvalho, “O regime processual da nova acção administrativa: aproximações e
distanciamentos ao Código de Processo Civil”
- Revista jurídica digital, Data Venia;
- Acórdão do TCA Sul n.º 10575/13, de 06/02/2014.
Catarina da Silva Palma, 4º ano, subturma 6, nº. 23736
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