Comentário ao acórdão do STA de 14 de Julho de 2015 sob a perspectiva da legitimidade e do interesse processual dos requerentes

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Comentário ao acórdão do STA de 14 de Julho de 2015 sob a perspectiva da legitimidade e do interesse processual dos requerentes

Breve contextualização

    No acórdão em análise foi instaurada uma providência cautelar de suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros nº 10/2015, aprovada a 26 de Fevereiro de 2015[1], e ainda a intimação da Ministra de Estado e das Finanças, o Ministro da Economia, o Conselho de Administração da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e o Conselho de Administração do Metropolitano de Lisboa, E.P.E., para que se abstivessem de executar quaisquer atos que visassem executar a referida resolução.

   Esta mesma resolução determinava o início do processo de abertura ao mercado da exploração dos serviços públicos de transporte de passageiros prestados pelas empresas Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., e Metropolitano de Lisboa, E.P.E., através da subconcessão destes serviços.

  Para aquilo que releva no âmbito deste comentário, a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e o Metropolitano de Lisboa, E.P.E., deduziram a sua oposição invocando duas excepções dilatórias: 1) a falta de interesse processual e 2) a ilegitimidade ativa dos requerentes (576/2; 577/e); 278/d) e e) do CPC).  São esses dois pontos que propomos analisar.

1. Falta de interesse processual

  Quanto à falta de interesse processual ou interesse em agir, aceite na doutrina e jurisprudência dominante como pressuposto processual[2], este consiste no facto de o direito do demandante carecer de tutela judiciária.

   Apesar o CPTA não consagrar o interesse em agir como um pressuposto processual na parte geral, são feitas algumas referências expressas ao mesmo, nomeadamente no art. 55/1/a) quando se exige um carácter directo do interesse para impugnar actos administrativos, “no sentido, tradicionalmente construído neste domínio, em que ele deve ser actual, está a fazer-se apelo à ideia de que o impugnante deve estar constituído numa situação e efectiva necessidade de tutela judiciária”[3].

  1.1. Alegaram a Carris e o Metropolitano de Lisboa (doravante requeridas) que a resolução do Conselho de Ministros determinava o início do processo de abertura ao mercado da exploração dos serviços, e que, além de este já se ter iniciado com a aprovação da resolução, já se tinha lançado o concurso público (com a aprovação de todas as peças) , e os Conselhos de Administração da Carris e do ML já tinham tomado as deliberações para a adjudicação das subconcessões a 23 de Março de 2015. Ou seja, já se tinham esgotado todos os efeitos da resolução em causa e , logo, ocorria a falta de interesse em agir dos requerentes.

 Respondeu o tribunal que “o interesse em agir continua no novo CPTA a ser um pressuposto da acção quer a nível principal quer a nível cautelar.” e que o interesse invocado era útil já que, apesar de já se ter lançado o concurso, deliberado para a adjudicação e tudo o resto que foi alegado, “não se esgotaram todos os efeitos da referida resolução na medida em que, desde logo, não resulta dos autos que o procedimento do concurso tenha terminado nem tenham sido celebrados quaisquer contratos”[4] e, como tal, o deferimento do pedido de suspensão da deliberação e demais pedidos formulados ainda seria útil, logo, foi considerado que não se poderia concluir pela inexistência de interesse processual. 

2. Ilegitimidade activa dos requerentes

   Enquanto membros da comunidade, os autores exerceram o direito de acção popular,  um direito fundamental de participação política consagrado constitucionalmente no art.º 52/3 da Constituição da República Portuguesa.  

   No âmbito do contencioso administrativo, a legitimidade dos mesmos é prevista no art.º 9/2 do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (CPTA) que remete para a Lei 83/95, de 31 de Agosto (“nos termos previstos na lei”). Quanto à legitimidade para impugnar actos administrativos, que seria relevante para a acção principal de impugnação, o art. 55/1/f)  do CPTA remete para o art. 9/2 do mesmo diploma[5].

  Como observa o Professor Mário Aroso de Almeida [6], esta remissão tem um duplo alcance que referiremos apenas no que releva aos primeiros sujeitos referidos pelo art.º 2/1 da Lei 83/95, “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”. Primeiro,  de “conferir legitimidade activa para defesa de interesses difusos” a todos esses “quaisquer” cidadãos, sem que a lei faça mais alguma especificação, de onde se extrai que “não se exige a existência de um elemento de conexão, de uma qualquer situação de apropriação individual do interesse difuso lesado, como critério relevante para assegurar o exercício do direito de acção popular por qualquer cidadão.”. Em segundo lugar, e já menos relevante para a nossa análise do acórdão, apesar de acção popular não ser em si mesma uma forma de processo[7](art. 12 da Lei 83/95), o legislador sentiu a necessidade de adaptar o modelo de tramitação normal às especificidades destes processos no artigo 13 e seguintes da referida lei.

2.1. A Carris e o Metropolitano invocam que “os requerentes carecem de legitimidade ativa por não estar aqui em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos que ancorem a instauração de qualquer acção popular.” e “Para tanto referem que nem a Lei Fundamental, nem a Lei da Ação Popular, nem o CPTA, qualificam a “garantia constitucional da autonomia local” como um interesse susceptível de ser tutelado em sede de acção popular nem está invocado de que forma as projetadas subconcessões pode afetar a qualidade de vida dos habitantes de Lisboa concluindo que não se encontram reunidos os requisitos para lançar mão de uma acção popular.”

 2.1.1. Quanto à primeira afirmação, cumpre dizer que a suposta “garantia constitucional da autonomia local” não teria de estar prevista expressamente num catálogo de bens e valores em cuja defesa se poderia recorrer à acção popular, porque tal catálogo não existe. Como podemos ler na anotação ao art. 9/2 do CPTA[8], “no que se refere ao elenco de bens ou valores cuja defesa pode ser objecto de acção popular, a enumeração constante do nº 2 é meramente exemplificativa, como se depreende também do enunciado verbal do art. 52º, nº 3, da CRP, que dá cobertura constitucional ao direito de petição e de acção popular.”

O tribunal[9] explicita ainda que, “a acção popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, nomeadamente as impugnações principais de atos administrativos e as respetivas providências cautelares interpostas por qualquer pessoa e associação defensora dos interesses em causa quando esteja em causa uma alegada defesa de interesses difusos, “pertença” duma pluralidade indiferenciada de sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos.”.

  Em relação à autonomia local, o tribunal considera que esta está em causa enquanto “valor difuso” que assegura “a participação política dos respectivos eleitores, num plano de autonomia relativamente às tomadas de decisão de caráter nacional, onde se pode incluir a Resolução do Conselho de Ministros aqui em causa relativamente ao Município de Lisboa e direitos de participação política dos cidadãos recenseados no Município de Lisboa.”[10].

  2.1.2. Melhor se compreende esta questão quando enquadrada com a resposta dos requerentes, que afirmaram que estavam em causa bens e direitos patrimoniais do Município de Lisboa, e consequentemente com as conclusões proferidas pelo tribunal a esse respeito. O tribunal reconheceu que se verificava a defesa do património do Município uma vez que estas duas concessões (metro e carris)  foram “nacionalizadas” desde 1975 e utilizam essencialmente o domínio público da cidade de Lisboa e respectivo subsolo (bens do Município).

   Quer o art. 1º, nº2, da Lei nº 83/95, utilizando a expressão “domínio público”, quer o art. 9/2, quando se refere a “bens do Estado, das Regiões Autónomas  e das autarquias locais” serviriam de previsão expressa de interesses que podem ser protegidos por meio de acção popular.

  

2.1.3. Quanto à violação de preceitos constitucionais de legalidade e qualidade de vida dos habitantes de Lisboa, o tribunal entende que mesmo que não estivessem em causa bens do património do Município de Lisboa, pela possíveis alterações negativas no serviço de transportes públicos que se verificariam com as subconcessões e alargamento das mesmas ao sector privado “ é matéria susceptível de afetar preceitos constitucionais invocados.” e “ Têm, pois, os aqui requerentes legitimidade ativa independentemente de qualquer lesão específica na sua esfera jurídica, património ou demonstração de benefícios diretos e imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato, por estar em causa a defesa de “interesses difusos” gerais e unitários da comunidade quanto à regularidade de um concreto desempenho por parte da Administração.”.

 Conclusão

Apesar de o tribunal ter julgado improcedente a pretensão cautelar requerida e o pedido de intimação, fê-lo, não por considerar que não existisse interesse processual ou legitimidade dos requerentes, mas sim devido a questões relacionadas com a o princípio da proporcionalidade. Estipula o art. 120/2 do CPTA que “ Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”.  E o tribunal considerou que os danos que resultariam da concessão[11] da providência cautelar, seriam superiores aos que resultariam da sua recusa.

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[1] in DR, I S, de 06.03.2015

[2] remetemos para os autores e jurisprudência referidos no acórdão, ponto 3.2., pág. 8

[3] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “ O Novo Regime do processo nos Tribunais Administrativos” 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2007, pág. 60

[4] pág. 9 do acordão

[5] “f) Pessoas e entidades mencionadas no n.o 2 do artigo 9.o”

[6]   MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», 3ª edição ,Almedina, Coimbra, 2017, pág. 220 e 221

[7] “A acção popular não é, pois, um meio processual, mas uma forma de legitimidade que permite desencadear os diversos tipos de acções ou providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos” in MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/ CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao CPTA, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017, pág. 96

[8] AROSO DE ALMEIDA / FERNANDES CADILHA op. cit. pág. 98

[9] pág. 11 do acórdão

[10] pág. 12 do acórdão

[11] Como se pode ler na página 24 do acórdão:“(...) a eventual suspensão do Concurso teria como consequência o incumprimento das reformas a que o Estado se comprometeu perante as instâncias internacionais, bem como das metas plurianuais previstas no Programa de Estabilidade 2015-2019, com o risco de desinteresse por parte dos interessados, e as limitações relativas aos prazos das subconcessões estabelecidos nos contratos de concessão vigentes entre o Estado e a ML e Carris que são de cerca de oito anos.

Acresce que a paralisação do concurso na fase em que o mesmo se encontra na fase da entrega de propostas é passível de colocar em causa o interesse dos candidatos face aos

custos acrescidos que poderão advir da suspensão do processo até decisão final da ação principal com risco para a capacidade de resposta aos compromissos financeiros assumidos e para a viabilidade das referidas concessões.”