Litigância de Má Fé no Âmbito do Processo Administrativo

CAT – Subturma 6

Âmbito da Jurisdição Administrativa

Análise e comentário acórdão Supremo Tribunal Administrativo Proc. nº. 0637/15

Luís Miguel Gerardo Jacinto

Nº: 26693

TA

“Cada macaco no seu galho”

I.                 Introdução

Para que se possa constituir uma qualquer instância, é necessário verificar a observância de um conjunto de “requisitos de admissibilidade” do julgamento do mérito da causa. O processo administrativo não foge à regra. Nesta sede, iremos incidir o estudo nos pressupostos processuais relativos às partes, em especial ao sujeito competente para dirimir dos litígios que emergem da relação jurídico-administrativa, o tribunal.

Como tal, o presente comentário irá debruçar-se sobre os requisitos de cujo preenchimento depende a competência do tribunal administrativo para julgar qualquer causa submetida à sua apreciação, sendo a tónica colocada no plano da competência em razão da jurisdição, nomeadamente da matéria excluída do âmbito de jurisdição administrativa e fiscal.

Trata-se de saber, em síntese, quando é que uma acção deverá ser proposta no plano da jurisdição administrativa, e não perante os tribunais judiciais, ou seja, trata-se de delimitar o âmbito da jurisdição que os tribunais administrativos e fiscais são competentes para conhecer do mérito da causa.

Esta matéria vem regulada no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, doravante ETAF, no seu artigo 4º. Conforme se adiantou supra, o foco desta análise irá incidir sobre o nº. 3 do mesmo preceito, que diz respeito à matéria excluída do âmbito de jurisdição administrativa, recorrendo a análise de jurisprudência, mais concretamente ao acórdão analisado em aula, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, STA, de 02-07-2015, Proc. nº 0637/15.

II.               Sumário do Acórdão

Fruto da publicação do Decreto-lei 181-A/2014 de 24 de Dezembro, que aprovou o processo de reprivatização da TAP foi submetido à apreciação do Supremo Tribunal Administrativo o litígio. Peticionava-se, nesta sede a “suspensão da eficácia dos actos administrativos” contidos no referido Decreto-lei, pelos Requerentes, e a questão da “incompetência da jurisdição administrativa”, pelos ora Recorridos, em oposição.

Sustentavam os Requerentes que os comandos presentes e constantes do supra indicado Decreto-lei, se consubstanciavam em verdadeiros actos administrativos, sendo assim, conforme o Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, necessário aflorar-se a questão da impugnabilidade dos mesmos. Para além disso, peticionam ainda os Requerentes o decretamento provisório da providência cautelar, assunto que não será analisado neste comentário, sem prejuízo de uma futura análise.

Fundamentavam os Requerentes que, estaríamos perante um acto administrativo fundamentalmente por este, conforme o Decreto-lei, ter carácter decisório, não existindo qualquer traço de acto legislativo, pois que para além desse carácter decisório, estava subtraído dos pressupostos de generalidade e abstracção.

Por oposição, vêm suscitar os Requeridos a questão da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do mérito da causa, sustentando que os actos em questão se tratam de “actos de natureza legislativa, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material, pelo que são inimpugnáveis junto da sede administrativa”.

Posto isto, pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo, doravante STA, no sentido da declaração da incompetência absoluta em razão da matéria do mesmo, o que obstou ao conhecimento do mérito da causa, resultando esta decisão na absolvição dos Requeridos da instância, conforme dita o artigo 278, nº.1, al. a) do Código de Processo Civil.

A análise deste acórdão terá como ponto de referência a fundamentação do STA, que recorrendo a Doutrina e Jurisprudência, se decide pela já referida incompetência absoluta para conhecer do mérito da causa.

III.             Diferenciação de Acto Administrativo e Acto Legislativo

A questão que se coloca é saber se os “actos” expressos na norma (Decreto-lei), geradores do litigio se classificam como actos administrativos ou como actos legislativos.

No que foi suscitado pelas partes, vem o tribunal arguir que, em primeira linha, o carácter decisório não é exclusivo dos actos administrativos. Os actos políticos/legislativos poderão, em certos casos, prescrever condutas de forma vinculativa no que respeita à adopção de determinados comportamentos e formas de agir.

Também, conclui o STA, a generalidade e abstracção não são, nos dias de hoje, consideradas características essenciais para a qualificação de um acto como lei, em sentido lato, pese embora sejam características clássicas e tradicionais da sua forma, claro está.

O que é considerado relevante, para que se possa dissecar estes actos, é o “conceito de normatividade”. Conforme argumenta o STA, posição à qual me mostro favorável, a diferença entre um acto administrativo e acto politico/legislativo deverá centrar-se neste crivo. O conceito de normatividade diz respeito à expressão da capacidade de inovar na ordem jurídica e legislativa pré-existente, ou seja, na introdução de inovação e alterações no plano jurídico que estava desenhado anteriormente.

Esta capacidade de “inovar” tanto se encontra, conforme o STA, quer em leis gerais e abstractas, quer em leis “menos” genéricas.

O Decreto-lei em questão, consiste na criação de uma lei menos genérica, “portadora de uma opção política mais particularizada, mais igualmente inovadora”.

Esta afirmação traduz-se no seguinte: Estamos perante um acto materialmente legislativo, ainda que neste se revistam opções com conteúdo concreto.

Para o prof. M. Aroso de Almeida, “a materialidade do acto legislativo não se confunde com o carácter geral e abstracto das opções nele contidas”. Aliás, adianta ainda que “decisiva é a intencionalidade do acto, o facto de introduzir opções políticas primárias”, sendo que, quando assim é, estamos na presença de um acto materialmente legislativo, ainda que tenha conteúdo concreto.

Cabe agora, retomando os ensinamentos de Direito Administrativo, perante estas constatações, efectuar a distinção entre Acto Administrativo e Acto Legislativo. Para tal tarefa, recordam-se aqui os ensinamentos do prof. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos que esboçam as diferenças entre estes actos recorrendo a um critério de diferenciação entre funções Política e Legislativa e função Administrativa.

Podemos então dizer que as funções Política e Legislativa são funções primárias, que exprimem as opções sobre a definição e orientação dos interesses da comunidade, situando-se num plano normativo. Quer isto dizer que esta função se materializa em opções políticas primárias.

Por seu turno, a função Administrativa seria dotada de um carácter subsidiário, na medida que existe uma subordinação para com as funções primárias, que se traduz, ob. Cit. “na não interferência na formulação de escolhas essenciais da colectividade”

IV.            Conclui o tribunal que só estamos na presença de um acto administrativo quando o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas, o que na realidade não se verifica, pese embora a concretude e pouco grau de abstracção do acto legislativo em causa. Ou seja, não basta que o acto seja individual e concreto para que isso o classifique como acto administrativo, é necessário que este proceda do exercício da função administrativa, o que não me parece ter acontecido.

Por conseguinte, os actos contidos no Decreto-lei em questão devem ser vistos como actos de natureza legislativa, pois que está, citando o acórdão, “plasmada a opção política primária de reprivatizar a G…”

Em suma, o tribunal considerou estes actos como actos legislativos, não apenas por ter sido essa a sua forma. (pois que, conforme o artigo 52º, número 1 do CPTA, a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da respectiva forma. Ou seja, mesmo que um acto não tenha a forma de acto administrativo, este está sujeito à sua jurisdição quando o comando contido nesse mesmo acto exprima o exercício de competências administrativas. Conjugado este preceito com a disposição contida no artigo 268º, número 4 da Constituição da República Portuguesa, podemos retirar daqui o designado Princípio da Irrelevância da forma. Tema que não cabe agora aprofundar.)

Considerou o tribunal então que estamos perante um acto legislativo, e como tal, por força da aplicação do artigo 4º, número 3, alíena a) do ETAF, a apreciação deste litígio estava excluída do âmbito da sua jurisdição, ficando prejudicado o mérito da causa.

Urge subscrever a posição defendida pela STA, no sentido de considerar que estes “actos” do Governo contém, de facto, um conteúdo inovador no qual se exprime uma opção política primária, definida em função de circunstancialismos políticos e sociais próprios, em concordância do que se assume ser o interesse geral da comunidade social, pese embora o conteúdo “regulamentar”, se assim se pode afirmar, do Decreto-lei em questão, não se poderia atribuir a este a classificação como acto administrativo ou mesmo regulamento administrativo, pois que estes actos (entenda-se, do Governo) não se reconduzem a um mero exercício da função administrativa, não exprimem a simples realização as opções referentes a aspectos secundários. São inovações, com carácter primário, e por isso, terão que se reconduzir, tendo em conta o já enunciado “critério de normatividade”, á função primária que é característica da função Política e Legislativa.

Não estamos então perante normas administrativas. Tendo essa natureza legislativa, conforme foi dito supra, fruto da delimitação negativa oferecida pelo ETAF no seu artigo 4º, número 3, alíena a), verificamos que estas normas estão afastadas do âmbito da jurisdição administrativa.

Conforme foi analisado em sede de aula prática, não podemos não concluir pela pouca ousadia e ventura do STA neste caso. É certo que se sustentou em argumentos válidos e extremamente tipificados no ordenamento, argumentos com os quais concordo. No entanto, penso que o STA, fruto, possivelmente da grande magnitude e propagação pública em termos políticos e sociais do assunto em causa, assumiu aqui como que uma posição minimalista, na medida em que poderia ter sido outro o desfecho. Olhando concretamente para o que se dispõe no Decreto-lei em questão e pelo que dele se retira, parece em certa medida que este “regula” – no sentido de exercício com carácter decisório, esgotando nele próprio a competência para fazer executar os comandos contidos na nroma – a reprivatização da TAP como se tratasse de um verdadeiro regulamento administrativo, tal como foi discutido em aula.

Não obstante estas considerações finais, concluo pela certeza de que a tarefa de diferenciação entre Acto Administrativo e Acto Político e Legislativo, em casos fronteira, como é o caso do referido acórdão, onde se retira este conteúdo decisório, pouco generalizado, quase que regulamentar do referido Decreto-lei se apresenta como uma tarefa árdua. No entanto, há que mais uma vez evidenciar que sufrago, sem prejuízo de alteração futura, a posição adoptada pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Luís Miguel Gerardo Jacinto

nº26693 TA

Bibliografia:

·        AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª Edição;

·        REBELO DE SOUSA E SALGADO MATOS, Marcelo, André, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2006;

·        PERERIA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, 2016;