A tutela processual dos contrainteressados

A tutela processual dos contrainteressados

Por: António Seixas

A natureza multipolar ou plurilateral da atuação da Administração Pública

Antes de partir para a análise do objeto deste trabalho, cumpre, necessariamente, perceber como se configuram as relações jurídicas subjacentes à atuação Administrativa.

A resposta óbvia passa pela constatação de uma relação bipolar entre a Administração Pública e os destinatários diretos dos atos por esta praticados. No entanto, ultrapassada a visão tradicional, é hoje unânime que certas atuações administrativas extravasam o âmbito das relações bipolares produzindo efeitos sobre pessoas que não são os seus imediatos destinatários, tendo, desta forma, uma natureza multipolar ou plurilateral. As decisões da Administração Pública podem, simultaneamente, lesar os interesses de uns e beneficiar outros, e, por conseguinte, para os primeiros importa anular a decisão e para os segundos importa a sua manutenção. É neste cenário de relações jurídicas complexas que surge a figura dos contrainteressados ^[1].

A relação jurídica diz-se multipolar precisamente devido ao papel que os contrainteressados assumem. Estes passam a integrar um conjunto de posições jurídicas com o imediato destinatário da decisão, por um lado, e com a Administração Pública, por outro. Se numa perspetiva bilateral os enquadraríamos na noção de terceiro, numa visão contemporânea de multipolaridade concebemo-los como parte integrante da relação jurídica não podendo ser classificados como terceiros na verdadeira aceção do termo ^[2]. A própria lei faz esta distinção ao estabelecer um regime próprio para os contrainteressados, separando-o claramente do regime da intervenção de terceiros.

A noção de contrainteressado e a sua consagração legal

Na definição de RICARDO DE GOUVÊA PINTO, “os contrainteressados são aquelas pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que podem ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos que constem no processo administrativo, ou seja, pessoas que embora não tenham visto a sua esfera jurídica ser diretamente beneficiada ou prejudicada pelo ato judicialmente atacado, se encontram ligadas a este por motivos abstratos ou por razões especiais e por qualquer modo juridicamente tuteladas” ^[3]. São aqueles que tendo um interesse direto e pessoal contrário ao do autor, não são titulares de uma posição jurídica substantiva própria. Esta solução não se afasta daquilo que se encontra legalmente previsto.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, consagra no artigo 10º/1 e, explicitamente, nos artigos 57º e 68º/2, esta figura, estabelecendo que tanto nos processos de impugnação de atos administrativos como nos processos de condenação à prática de atos administrativos, para além da entidade que praticou ou que se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser demandados os titulares dos interesses contrapostos aos do autor.

O legislador teve o cuidado de densificar o conceito de contrainteressados, objetivando, através dos artigos 57º e 68º/2, a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” que devem ser demandados no processo de acordo com o artigo 10º/1. Assim, na letra da lei só são contrainteressados e, por conseguinte, só têm de ser obrigatoriamente demandadas, as pessoas “que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo” ^[4].

A especial cautela do legislador deve-se essencialmente às consequências gravosas que resultam da falta de citação dos contrainteressados, consequências essas que analisaremos de seguida.

Litisconsórcio necessário

A lei estabelece a obrigatoriedade da demanda dos contrainteressados, conferindo-lhes os mesmos poderes processuais que confere às partes. A atuação destes no processo administrativo não se deve a uma substituição processual ou à atribuição de um papel de auxiliar. A participação destes não dispensa a participação da entidade pública e como já foi dito atuam com os mesmos poderes que as partes.

A doutrina é unânime a considerar que os contrainteressados atuam em litisconsórcio necessário passivo com a Administração Pública e entre eles. A estes é-lhes atribuído um verdadeiro papel de partes demandadas.

A atuação em litisconsórcio é, de resto, a única solução para que a sentença tenha um efeito útil. Não sendo as partes demandadas no processo não ficam vinculadas à decisão proferida na sua sentença. Este é, de resto, um dos fundamentos para a tutela processual dos contrainteressados que exporemos no ponto próprio.

No caso de os contrainteressados não terem sido demandados existe uma situação de ilegitimidade passiva, que, de acordo com o artigo 89º/4 alínea e), obsta ao conhecimento da causa. Para além disso, a decisão judicial é-lhes inoponível. Não tendo tido oportunidade para defender os seus interesses, como já referi, o contrainteressado não fica vinculado à decisão.

Fundamentos da tutela processual dos contrainteressados

Acabando de analisar o regime de litisconsórcio legalmente imposto e as consequências no caso do contrainteressado não ser demandado falta agora perceber quais os fundamentos que sustentam este regime, qual a razão de ser da intervenção processual dos contrainteressados em litisconsórcio necessário.

Este regime pretende proteger os interesses do contrainteressado que, com uma decisão de anular o ato administrativo ou de condenação à prática do mesmo, pode ser diretamente prejudicado. Encontra o seu fundamento nos direitos de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva consagrados na Constituição (artigos 266º e 268º/4). Segundo este último é sempre necessário garantir um meio de intervenção processual a todos os que podem vir a ser lesados por efeito do provimento de um recurso que dite a impugnação judicial de uma decisão administrativa na qual eram titulares de posições subjetivas. 

Mas o direito de acesso à justiça e a tutela jurisdicional efetiva não são os únicos fundamentos deste regime legal. A estes fundamentos de índole subjetivo junta-se um de índole objetivo.

Como foi suprarreferido uma das consequências da falta de citação do contrainteressado é a inoponibilidade da decisão judicial que porventura venha a ser proferida à sua revelia. Isto deve-se mais uma vez aos direitos constitucionalmente consagrados ao acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva ^[5]. Estes direitos seriam necessariamente desrespeitados caso aquele a quem não foi dada a possibilidade de intervir no processo pudesse ser prejudicado pelo seu provimento. Assim, só ficam vinculados pela sentença os contrainteressados que tenham tido a possibilidade de participar no processo.

A obrigatoriedade de demanda dos contrainteressados surge então como um instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado. Só desta forma se garante o efeito útil da decisão judicial e se pode alcançar a “paz jurídica”. Podemos inclusive concluir que face à necessidade de serem demandados os contrainteressados para a decisão judicial ter efeito útil, caso a lei não previsse o litisconsórcio necessário, existiria, ainda assim, um litisconsórcio necessário natural ^[6].

[1] VIEIRA DE ANDRADE, José, A justiça administrativa, 13ªedição,  2014, Almedina, pp.59 e 60 na anotação 94 chega mesmo a afirmar que “a consciência desta complexidade pode ser decisiva para uma tutela judicial efectiva dos particulares, que as concepções tradicionais não asseguram. Mesmo a legislação reformada continua a pecar neste campo, por exemplo, quando, no artigo 128º do CPTA, ao contrário do disposto no artigo 129º, se atende apenas ao interesse público, e não ao dos contra-interessados, para justificar a execução imediata do acto administrativo que tenha sido objeto de um pedido de suspensão de eficácia”.

[2] Neste sentido, OTERO, Paulo, “Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal”, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pp. 1075 e 1076; mais longe ainda, afirmando que se deve falar em partes e não contrainteressados PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, 2ª edição, Almedina, 2009

[3] GOVÊA PINTO, Ricardo, “As consequências da não intervenção devida dos contra-interessados na acção administrativa especial”, Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva, p. 376

[4] Artigos 57º e 68º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

[5] Neste sentido cfr. OTERO, Paulo, op. cit. pp. 1085 e seguintes;

[6] Cfr. OTERO, Paulo, op. cit. p. 1087

Bibliografia

AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª edição, Almedina, 2017

MACHETE, Rui, “A legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais”, Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano : no centenário do seu nascimento,  Vol. II, Coimbra Editora, 2006

OTERO, Paulo, “Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal”, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2001.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, 2ª edição, Almedina, 2009.

PINTO, Ricardo de Gouvêa, “O credor hipotecário como contra-interessado na acção de impugnação de actos administrativos no Direito Português”, Estudos em homenagem ao Professor Doutor Carlos Ferreira de Almeida, Vol. IV, Almedina, 2011

GOVÊA PINTO, Ricardo, “As consequências da não intervenção devida dos contra-interessados na acção administrativa especial”, Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva, Vol. II, Universidade Católica, 2013.

VIEIRA DE ANDRADE, José, “A justiça administrativa”, 13ªedição, Almedina, 2014.