Litigância de Má Fé no Âmbito do Processo Administrativo

A legitimidade como pressuposto processual para defesa de interesses difusos  - interpretação do art.9º/2 CPTA

A análise desta questão só fica completa após uma exposição, de forma sintética, sobre a legitimidade processual, contrapondo com a distinção que deve ser feita sobre o interesse processual ou interesse em agir, e o seu regime em relação aos intervenientes na ação.

                                                      

Assim sendo, a legitimidade é um pressuposto processual e não uma condição de procedência da ação, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais. O interesse processual ou interesse em agir, traduz-se na necessidade efectiva de tutela judiciária/de um interesse real e actual e, portanto, de factos objectivos que tornem necessário o recurso à via judicial. Ou seja, exige-se a verificação da utilidade na procedência do pedido, de outra forma seria desrespeitar o princípio que subjaz também ao proceso civil de economia processual. Daí, pode ser relativamente fácil saber se quem está em juízo é ou não parte na relação material controvertida (deixando de for a, por enquanto, a questão da defesa dos interesses difusos) e, no entanto poder questionar-se a existência de uma necessidade de tutela judiciária.

O CPTA não consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contém uma referência expressa a este requisito, designadamente no art. 39.º, a propósito das acções de simples apreciação. Estas visam ocorrer a lesões efectivas, consequentes da existência de situações graves de incerteza objectiva, ou a ameaças de lesão, resultantes do fundado receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma incorrecta avaliação da situação existente.

Assim e de acordo com o Acordão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29 de Janeiro de 2015, Rec. nº 06242/10, “II – No domínio de uma ação para reconhecimento de direitos, configurável como um ação de simples apreciação a que allude o artigo 39º do CPTA, para que se verifique o pressuposto processual autónomo de interesse em agir basta que se demonstre a utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida. III – A exigência quanto à demonstração da necessidade do recurso à tutela judicial em ação para reconhecimento de direitos ou interesses legalmnete protegidos é de diferente natureza da que sera precisa quanod o pedido formulado na ação seja impugnatório ou condenatório, decorrente de situação de violação de direitos subjetivos ou interesses legalmnete protegidos resultants da prática (ou omissão) illegal de atos administrativos, onde se estará perante litígio a ser dirimido por meio de ação administrative especial destinada à impugnação de ato administrative ou à condenação na prática de ato administrative legamente devido, a que aludem os arts. 46º, 50º e ss. e 66º do CPTA, para o qual a lei exige, para que se justifique o recurso à via judicial, que o ato administrative em causa tenha eficácia externa, medida designadamente através da sustebilidade de lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos do demandante.”  

No meu entender, e seguindo a posição defendida pelos Prof. Vieira de Andrade e Aroso de Almeida, a questão que se coloca, independentemente do tipo de acção, é a de apurar, por um lado, em cada caso concreto, se quem se propõe impugnar esse acto se apresenta como parte legítima e, por outro lado, que do ponto de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer à via judicial.

De seguida, e para completar a primeira parte deste trabalho, o autor terá legitimidade ativa quando alega ser titular de uma situação, que ao lado do objeto da ação proposta, seja possível se afigurar como autor. Por sua vez, possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor. O CPTA tem dois artigos que versam a matéria da legitimidade ativa e passiva, os artigos 9º e 10º, respetivamente.

No que diz respeito à legitimidade ativa no domínio do contencioso administrativo é necessário referir que se desdobra como uma perspetiva diferente da adotada em processo civil, nomeadamente no artigo 30º do CPC, onde se trata no mesmo artigo da legitimidade ativa e passiva. O legislador teve a necessidade de no CPTA estabelecer regimes diferentes, consoante os diferentes tipos de ações. Vejamos o art. 9º/º1, temos o critério comum e com aplicabilidade residual, aplicando-se aos tipos de litigíos que não sejam alvo de um regime especial próprio, aproximando-se neste aspeto do modelo do processo civil. Os diversos tipos especiais de pretensões encontram-se nos artigos 55º, 57º, 68º, 73º e 77º-A do CPTA.

Entramos agora na segunda parte deste trabalho, que diz respeito ao alargamento que é feito nesta matéria do conceito de legitimidade, concedendo assim legitimação a entes que à partida, e seguindo um entendimento muito restrito do conceito, não poderiam ser tidos como autores em diversas relações materias controvertidas.

A existência destes regimes especiais decorrem do facto de a legitimidade não ser um pressuposto apenas à pessoa do autor (lado ativo) ou do demandado (lado passivo) mas sim à relação de que estas pessoas têm com o objeto determinado. Ou seja, não se trata de saber se a pessoa tem capacidade ou personalidade juridica mas sim se ela está em posição de se configurar como uma parte, na ação, em função do objeto que ela configura.  

A característica comum em todos os regimes especiais é o alargamento da legitimidade ativa, se atentarmos no exemplo que o Professor Mário Aroso de Almeida nos dá no seu Manual de Processo Administrativo, percebemos de imediato esta lógica. Vejamos, o sujeito que reage contra a licença de construção que foi atribuída ao seu vizinho, ele pretende impugnar um ato administrativo que o afecta, não sendo ele um aparte na relação material controvertida. Neste caso o litígio não pressupõe a pré-existência de uma relação jurídica entre as partes, pois tendo por base o aperfeiçoamento do processo administrativo caminha-se no sentido de, e como refere o mesmo professor, “proporcionar aos cidadãos a mais efetiva tutela dos seus direitos e interesses (…)”, como sucede no art. 70º-A CPTA para as ações de impugnação e execução de contratos, alargando-se o âmbito de legitimidade ativa nas ações sobre contratos para além das partes na relação contratual.

Analisando agora o nº 2 do art. 9º do CPTA, percebemos que se configura com uma extensão da legitimidade, pois reconhece ao Ministério Público, às autarquias locais, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, e em geral a qualquer pessoa singular, enquanto membros da comunidade, de poderem recorrer a qualquer meio precessual para defesefa dos valores que lhe tomam a causa. Ou seja, é uma extensão da legitimiddae a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter à apreciação do tribunal.

Entramos aqui na questão essencial deste tema que é o direito de ação popular, constitucionalmente protegido na nossa Constituição, art. 52º/3.

“O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual, isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; (4) o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias. 

A acção popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentado pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de acção popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”. - Canotilho, Gomes; Moreira, Vital, “Constituição da República Anotada”, 4ª edição revista, 1º Volume, pag. 696/699.

Assim, pode dizer-se que a acção popular traduz-se num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa, constituindo o seu objecto, antes de mais, a defesa de interesses difusos.” - Acórdão do STA, datado de 29/04/2003, proc. nº 047545.

Desta forma podemos concluir que, apesar do Contencioso Administrativo português prosseguir, em primeira linha, uma função predominantemente subjectiva, de protecção dos direitos dos particulares, a qual consubstancia a razão de ser da justiça administrativa (art.9º, nº1 do CPTA), é também ressalvada, em segunda linha, uma função marcadamente objectiva no nosso sistema de justiça administrativa, de tutela da legalidade e do interesse público (art.9º, nº2 do CPTA), a qual num Estado de Direito é também uma função essencial da Justiça Administrativa. (Da Silva, Vasco Pereira, pags. 272, 273)

É importante referir também o duplo alcance de que o art. 9/2 do CPTA é alvo quando faz a remissão “nos termos previstos na lei”. Ou seja o autor que pretenda propor uma ação tem que ter por base também a lei nº83/95, de 31 de Agosto, especialmente nos seus artigos 2º e 3º, pois desenvolve o critério de legitimidade de que o CPTA genericamente aborda. Por um lado não se exige aos atores populares a existência de um elemento de conexão de uma situação de apropriação individual do interese difuso lesado, para que se garanta o direito de exercicio de ação popular. Por outro lado, temos que ter em atenção que o direito de ação popular encontra-se circunscrito à area da intervenção principal das associações e fundações, como refere o nº 2 do art. 3º da lei acima exposta. Atentando nos arts. 13º e ss., urge também referir que a ação popular não é em si mesma uma forma de processo, pois após leitura destes preceitos podemos ficar com a ideia contrária. O que resulta no entanto desta lei, é que no desenrolar de um processo deste género para além das regras gerais que lhe são próprias, temos que aplicar as regras especiais que a lei estabelece naqueles seus artigos. É neste sentido que a remissão feita pelo art. 9º/2 deve ser entendida.

Concluindo e de acordo com o exposto ao longo do texto, podemos inferir que no contencioso administrativo, a acção popular é o meio por excelência de tutela dos interesses difusos. 

Bibliografia:

DA SILVA, Vasco Pereira, O contencioso administrative no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo.

DE ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013.

ANDRADE, José Carlos Vieira, A Justiça administrative, 10º edição, Almedina, 2009.

Acórdão do STA, datado de 29/04/2003, proc. nº 047545.

Acordão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29 de Janeiro de 2015, Rec. nº 06242/10

Catarina Prudêncio nº 26138